顾伟+李健

2017年3月16日，特朗普政府公布了名为《美国优先：一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书，这也是特朗普总统上任后向国会提交首份联邦预算的蓝本。蓝皮书主要涉及2018财年总统预算中的选择性支出部分，申请总额为11512亿美元，较2017财年国会拨款法案通过的11648亿美元，削减了1.2%。其中，增加额度最大的为国防部预算，增加523亿美元，增幅为10%;其次为退伍军人事务部预算，增加了44亿美元，增幅为5.9%。削减额度最大的为卫生和公众服务部预算，削减了126亿美元，减幅为16.2%;其次是国际开发署预算，削减了109亿美元，减幅为28.7%;教育部预算削减了92亿美元，减幅为13.5%。

美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言，蕴含着总统独特的执政风格和治理理念。然而，申请终归只是申请，美国联邦政府2018财年具体能花多少钱、如何花钱，以及征多少税、如何征税的复杂博弈才刚刚拉开序幕。其后，各种利益集团代表的政治势力或暗流涌动，或明火执仗，在美国联邦预算决策的平台上正式展开“厮杀”，其最终成果将是特朗普总统签署的《2018财年的美国联邦政府拨款法案》。该法案是美国作为一个整体政治意志的集中体现，其中蕴含的利益分配“逻辑”，对于完整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。其中，作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦点和博弈的重点，它的通过对于了解未来数年美国的军事战略趋向具有标杆意义。

美国联邦政府收入与支出的构成

联邦政府的收入 美国联邦政府的收入可笼统分为税收收入和非税收收入两大类，其中绝大部分为税收收入，此外，发行的债券通常是不计入联邦收入的。非税收收入主要由商业性收入和管制性收费构成，例如联邦储蓄收益、联邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费（如移民、护照、版权）等。近几年，美国整体的财政状况不断恶化，财政赤字加速增加，相应的，美国政府对非税收收入的重视程度显著提高，份额有了较大提升。

税收收入是美国联邦政府收入的主要来源，主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源，与企业所得税一起作为联邦预算中一般性基金的主体部分，通常用于支付国防、国债利息和大多数政府部门的运行费用。工资税又称为社会保险税，一般会指定为联邦预算中的信托基金，主要为老年人、遗属与残障保险计划和医疗保险计划提供资金。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的收入情况为例：2016财年美国联邦政府的总收入约3.3万亿美元左右，约占2016年美国GPD总量的17.8%。其中个人所得税15460亿美元左右，约占总收入的46.8%;企业所得税3000亿美元左右，约占总收入的9.1%;工资税11150亿美元左右，约占总收入的33.8%，主要包括用于支付老年人、遗属与残障保险计划的8100亿美元和支付医疗保险计划的2470亿美元;其他收入占比约为9.3%，包括聯邦储备收益约1160亿美元、消费税约950亿美元、各种收费和罚款约390亿美元、关税约350亿美元、遗产和赠与税约210亿美元等。

联邦政府的支出 美国联邦政府的支出主要由强制性支出、选择性支出和债务利息三大部分构成，其中一半以上为强制性支出。强制性支出又称为直接支出，是指无需受制于年度拨款法案，而是依据实体性法律进行的支出，主要用于支付美国政府承担的各类社会福利和社会保障项目，如社会保险和医疗保险等。选择性支出是通过每年一度的联邦预算和拨款流程而确定的那部分支出，是由年度拨款法案而非实体性法律所决定的，主要用于支付国防、政府运行、外交事务、教育、退伍军人福利等门类项目产生的费用。虽然选择性支出总体占比远低于强制性支出，但由于其较大的灵活性和运作空间，因此反而成为总统与国会斗争的重点，同时也是美国民众关注的焦点。债务利息占比相对较小，用于支付美国联邦政府累积负债所产生的年度利息。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的支出情况为例：2016财年美国联邦政府的总支出约3.9万亿美元左右，约占2016年美国GPD总量的20.9%。其中强制性支出24290亿美元左右，约占总支出的62.3%;选择性支出11840亿美元左右，约占总支出的30.4%，选择性支出中国防费约为5840亿美元，约占该项支出的49.3%;债务利息2410亿美元左右，约占总支出的6.3%。

值得注意的是，从发展趋势来看，美国联邦政府的强制性支出呈现出逐年上升的态势，其中老年人、遗属和残障保险及社会收入保障部分相对比较稳定，而医疗保险和补助部分则从占1962年联邦支出的不足1%，增加到了2016年的近29%。强制性支出部分均由实实在在的法律条文所规定，较之年度拨款法案，更改起来难度本身就比较大。加之这部分支出大多直接与民众的生活息息相关，更改的难度更是可想而知。

美国联邦预算的决策流程

一个完整的美国年度联邦预算编制、审议和执行周期长达31个月，如果算上执行后的审计和评估，时间则更长。

总统预算请求的编制 以2017财年美国总统预算请求的编制为例。早在2015年春季，总统提交2016财年预算申请后不久，预算与管理办公室就会发布2017财年预算规划指南，并向每位行政部门的负责人发送一份信函，为各部门确定预算限额，并提供相关指导，自此美国联邦政府的年度预算决策流程正式启动。之后各行政部门的预算机构开始编制本部门的预算申请，预算与管理办公室在此期间会与各部门密切沟通，并协同工作。2015年7月，预算与管理办公室发布名为《概算的编制与提交》的A-11号公告，公告将为各部门的预算工作提供更为具体的指导，内容涉及各部门所应提交的材料总数、相关项目及其经费计算方法、预算明细表的架构和格式、MAX计算机系统的使用等。9月，各部门将向预算与管理办公室提交最初的预算草案。10月到11月，预算与管理办公室对各部门提交的预算草案进行审查，必要时可举行听证会，与各部门相关人员直接对话。11月下旬，预算与管理办公室通常会专门就预算编制向总统及其高级顾问进行简报，并将总统建议及时向各部门进行反馈。2016年1月上旬前，各部门进行预算管理数据库数据录入，准备相关纸质材料，最终完成本部门2017财年的预算申请。之后由预算与管理办公室汇总整合成为总统的年度预算申请，交总统审查并在2月第1个星期一前提交国会（刚宣示就职的总统提交预算的时限会适当放宽）。此外，财政部负责编制收入预算，预算与管理办公室负责组织编制支出预算并对收入和支出预算进行整合。在整个过程中，总统可随时施加影响，干预预算与管理办公室和各行政部门的预算编制。

国会编制并通过预算决议 总统提交预算申请后，两院的预算委员会立即展开审查，并就相关问题举行听证会，听取包括预算与管理办公室主任、美联储主席、各行政部门领导等关于预算申请的解释和证词，并收集国会相关职能委员会的意见报告。此时国会预算办公室也会就总统预算申请进行审查并形成报告。以这些活动为基础，两院预算委员会分别着手编制预算决议。预算决议设定了美国今后5年—10年的预算总额，包括总支出、收入，财政赤字或盈余及公共债务等，并分别为20个职能领域确定具体的年度预算上限，这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。在预算决议编制完成后，分别在参众两院各自表决通过，之后视情况举行两院联合会议，对两个版本的预算决议可能的分析进行协调，彼此妥协后，原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批，也不具有法律效力，却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架，并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循，因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。

国会编制并通过拨款法案 预算决议仅仅为美国的联邦预算确定了总体框架，而对各项目的具体拨款则是有赖于更为细致精确的拨款法案，在拨款法案与预算决议之间，还有一个授权法案相关联。美国会规定禁止任何未经授权的拨款行为，并且拨款额不得超过授权额。所谓年度预算授权法案是指有授权支出权力的各国会相关职能领域委员会（众议院有15个授权委员会，参议院有17个授权委员会）依据之前通过的预算决议，分别起草的各自对口联邦机构和联邦项目的预算授权立法，主要是从法律层面决定美国政府可以“干什么”，可以设立哪些具体项目。例如，美国参议院和众议院的军事委员会负责起草重点涉及国防部的年度授权立法。之后与普通立法一样，由委员会表决通过后交由两院大会表决通过，再交总统签字批准后正式生效。国会中的大部分委员会都是授权委员会，只有在他们各管辖职能领域预先立法授权的基础上，拨款委员会才能依据授权进行相应的拨款立法。

拨款立法主要是从法律层面规定先前确定每个项目可以“花多少钱”。目前，参众两院的拨款委员会分别下设12个拨款小组委员会，原则上对应着美国政府的主要行政分支，如国防、国土安全、内政与环境等拨款小组委员会。各小组委员会分别对管辖领域的总统预算请求进行审查，如需要可举行听证会就感兴趣的问题进行听证，以此为基础，各小组委员会将起草本职能领域的拨款法案，该法案不能超过先前预算决议确定的预算上限。在小组委员会表决通过后，依次交参议院（众议院）拨款委员会全体、参议院（众议院）全体表决通过。在12个拨款法案提出后，由参众两院召集联合大会调和彼此的矛盾，消除分歧后，两院分别就统一后的拨款法案进行表决通过。

总统签署拨款法案，法案开始执行。国会通过的拨款法案在总统签署后才能正式生效，并在新财年得到执行。以上描述的联邦预算的决策流程都是理想化的，在实际运行中，国会两院之间，国会与总统之间衔接远没有制度设计的那么顺畅。

美国宪法规定，如果总统不批准授权或拨款法案，应在10个工作日内，附以异议书，退回提交该法案的议院重新审议。如经重新审议，该议院以2/3多数通过该法案，此后该议院应将法案与总统的异议书一并提交给另一议院，如另一议院同样以2/3多数通过，该法案则立即生效。事实上，由于党派归属不同，被总统否决后的法案在国会获得2/3多数是极为困难的，因此，总统通常仅威胁将动用否决权，就会使该法案在国会“难产”，难以表决通过并提交总统签署。这种情况往往会导致新财年已经开始，却缺乏可以依据的拨款法案，也就是联邦政府将无法进行合法开支。此时，国会往往会根据往年财政支出情况通过一个所谓的持续决议进行临时性拨款，联邦政府的正常运转得以维持。如果国会内、国会与总统间连持续决议都没有达成共识，或是逾期没有通过新的持续决议，将导致所谓的“政府停摆”，政府的绝大多数项目开支必须停止，大量工作人员被迫回家。2008年金融危机以后，这种情况已成为常态，没有一年12个拨款法案能在9月30日前顺利在两院获得通过，并由总统签字生效，每年中总有数月美国政府只能依靠持续决议维持运转。

美国国防预算的决策流程

美国防部的年度预算决策程序与其他行政部门的并无差别，也是嵌套联邦预算的大决策周期内进行的。只是国防预算中95%以上属于选择性支出，并占据着选择性支出一半左右的份额，因此历来是运作空间最大的，政治分肥最多的，受到重点关注。

国防预算的编制 与其他部门相同，美国防部的年度预算编制工作也是在前一份预算申请提交后就啟动了，基本上是在预算正式执行前的20月。不同的是，为了强化对巨额国防预算的管控，经过数十年的磨合，美国防部军形成了一套特有的流程，主要依托当前的规划、计划、预算与执行（PBBE）系统来实现对美国国防预算的管理。PBBE系统是美国防部的3大决策流程中的核心系统，由4个相互衔接的阶段构成。

一个完整的PBBE的运行周期大体为3年，也就是说，同一时刻至少有3个PBBE进程在持续运行。具体到国防预算的编制主要涉及规划和计划与预算这两个阶段。规划阶段主要任务是依据各类战略报告，细化美军的优先任务，并进一步“解析”出对美军未来的项目发展需求，这一阶段结束的标志是每年4月国防规划计划指南（DPPG）的出台。DPPG的“输入”文件主要有3类：一是美国（军）出台的《国家安全战略》《国防战略》《四年防务审查报告》《国家军事战略》等战略文件，这些文件确立了美国武装力量建设与运用的主旨思想;二是参联会主席提交的“参联会主席项目建议”、作战指挥官提交的“综合优先项目清单”和国民警卫局局长提交的“能力差距评估”等建议类文件，这些文件从武装力量“使用方”角度细化了项目需求;三是总统预算与管理办公室制定的财政指南。在对以上文件综合分析后，国防部着手编制DPPG，对美军发展预期达成的整体目标，优先任务和各项具体目标进行明确。DPPG为国防部下级机构编制年度预算确定了整体框架，是各相关部门编制项目目标备忘录和预算估算提案的整体指南。

为了保证项目发展与预算支持的一致性和平衡性，在规划阶段后，同步实施项目计划的制定与预算编制工作。具体到计划活动，有两个关键时间节点，一是要求各军种、国防部业务局和特种作战司令部等在每年的7月底前向国防部提交涉及两年后未来5个财年，如2016年7月底前提交2018财年—2023财年的项目目标备忘录;二是国防部对于项目目标备忘录的审查应在11月前完成。对于预算活动而言，主要任务是为项目目标备忘录的第1年编制预算，如2016年4月开始为2018财年的计划项目编制预算，预算活动的终止时间为翌年1月的上旬，即总统提交预算截止日的前1个月。

国防预算的立法 国防预算与其他部门预算在国会通过流程并无差异，同样为每年的2月到9月底之间。具体而言，在两院预算决议编制阶段，参议院军事委员会和众议院军事委员会分别会对总统提交的国防预算进行审议，并在总统预算提交6周内将评估意见提交各自的预算委员会。预算决议通过后，两院军事委员会随即展开国防授权立法，两院拨款委员会下设的国防小组委员会则正式启动拨款立法，之后按法律安排依次表决通过，并在两院协调一致后再次表决通过，最后提交总统签署。

责任编辑：张传良