于宏源

摘 要：权威是全球治理的核心，具有两面性。以西方国际关系话语为基础、以权力和竞争为主轴的模式无法为人类未来提供充分的思想基础。全球治理体系失衡必然要求国际政治的政治行为体和经济行为体形成一套新的规范和制度，并在特定的历史时期内得以巩固和维持。“命运共同体”是我国外交战略思想体系中的“顶层设计”，该理念已得到广泛运用，并在多种外交场合中被系统阐述和充实，其涵盖的范围是多层次的，其涉及的领域是多元的，从国内到周边地区，从周边地区扩大到亚太，再从亚太跨越重洋走向世界。“命运共同体”强调推动国际体系的均衡呈现出多种不同的“次均衡状态”共存、共赢和共生，通过推动建立和谐共生的新型国际政治秩序和合作共赢的新型经济秩序，必将成为未来新型国际秩序均衡的思想基础。

关键词：命运共同体；话语权；全球治理

中图分类号：D820 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）07-0026-08

全球治理是全人类共同关心的问题。在全球治理过程中，发达国家、新兴发展中国家、政府间国际组织和其他非国家行为体，依据国际法的规则、制度和价值规范，进行多元合作。伴随着国际秩序的变化，全球治理是由一个均衡走向另一个均衡的政治变化过程，构成均衡的三要素——行为体、价值分配格局、规范构建——内涵不断变化。当前全球化和新兴大国崛起带来了全球治理本身变革的必然需求。然而，以西方国际关系话语为基础、以权力和竞争为主轴的模式无法为人类全球治理未来提供充分的思想基础。

一、权威与全球治理变革趋势

全球治理具有公共性和权力性两重属性。一方面，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”1。而全球治理可以被理解为国家、国际组织、非政府组织、市场主体、社会力量和个人等行为体相互协调、合作以管理国际事务、提供国际公共物品的过程。另一方面，全球治理事关全球权威的生成和维系，以及治理制度、规则、规范的建构、维持和变化。根据这一认识，全球治理可以被理解为多种行为体围绕治理权力和治理规则的博弈，因而具有很强的权力属性。全球治理的公共性要求各国通力合作、协调立场，不断解决层出不穷的全球性问题，但其权力属性也制约着相关国际制度、国际规则等的改革。因此，虽然当前的全球治理的制度体系已经不足以适应剧烈变化的国际体系，但其改革仍然缓慢。全球治理过程既包括传统权力政治因素，也有制度建设的驱动，西方国际秩序强调权力的体系影响了治理的领导权和制度建设。

全球治理中的权力性更多体现为一种治理权威性。全球治理中的权威（Authority）从本质上讲是一种社会关系。只有当被治理者认可治理者的领导时，权威关系才能成立。换言之，一个治理者获得权威意味着其采取的治理行动及其所提出的原则、规则、规范等获得其他行为体的认可。根据此定义，权威和强制力（Coercion）（及物质性权力，Material Power）应该加以区分。后两者的实现需要依赖行为者所拥有的物质资源，而前者的实现则依赖社会认同的建构。由于权威与物质资源可以（当然，并不一定）相分离，潜在的权威主体就不仅仅包括国家，也可以包括国际组织、跨国非政府组织、专业团体、地区社会组织、家族、个人等在内的一系列行为体。在全球治理领域，权威流散化的趋势十分明显。由于全球治理不仅仅关系到物质性公共物品的提供，更关系到规则的制定，那些缺乏物质性权力的非国家行为体能够通过影响规则来影响全球治理的结构，从而获得权威，成为重要的全球治理者。权威的生成往往遵循结果性逻辑（Logic of Consequence）和适当性逻辑（Logic of Appropriateness）。就结果性逻辑而言，权威可以被理解为一个利益合约，在此合约关系中，治理者通过提供秩序和公共物品来换取被治理者对规则的遵從。就适当性逻辑而言，治理者可以通过规范倡导行为推动被治理者对某些理念的接受，从而使其将治理者提出的规则内化为自我认知。两种逻辑虽然殊途，但其最终归宿都是建构治理者合法管理全球事务的社会地位。在许多情况下，权威地位的获得往往从提供有效服务、公共物品等利益交换行为开始，但若想建构长期稳定的权威地位，则通过社会建构努力促使被治理者学习、接受治理者的观念、甚至习惯治理——被治理关系就十分重要。全球治理领域的权威的变化可以大致分为权威的消解和权威更替两种路径。一方面，治理者的权威地位必须小心加以维系。虽然规范化和制度化了的权威关系能够使权威在一段时间内维持稳定，但权威不是不可动摇。如果一项治理实践出现明显的失败，则治理者的权威就会受到质疑。如果治理者不能及时改变来重新建构有效治理能力，则其遵从者就会不断减少。另一方面，治理者的权威地位还可能受到新兴治理者的挑战。

如上所述，由于国际环境的变化，行为体从西方发达国家朝向多元行为体共治方向转变、权力资源出现“东升西降的”变化、传统西方为主的国际制度合法性和有效性都在减低。参与全球治理的行为体数量正不断膨胀，以全球治理为主旨的国际协调、合作、网络等也不断建立，但这些都未能真正有效地增强全球治理的有效性。在包括反恐、互联网、气候、发展、金融、全球公共卫生等在内的诸多议题领域，全球治理都面临着严重的有效性赤字。有效的全球治理至少需要三方面条件：第一，是有效动员尽可能多的国际政治行为体的参与，发挥多方力量的合力；第二，是建构强有力的国际政治领导力量，提供国际公共物品和治理方案；第三，是建构系统的全球治理制度、规则，并适时改革相关制度以维持其合法性和有效性。当前，随着国际体系的行为体、权力分布、规则等要素的变化，既有的全球治理体系在动员能力、领导力和制度改革方面都存在严重不足，这造成了全球治理的赤字，也催生了全球治理革新的一系列新趋势。在这种情况下，西方传统的权威结构和话语权必然被不断动摇，国际社会要求全球治理改革的诉求不断上升。

第一，随着国际政治主体多元化的趋势不断加强，非国家行为体（包括非政府组织、市场主体、跨国社会运动、跨国网络）和次国家行为体（包括省级政府、城市政府）都开始积极地参与到全球治理中来，成为重要的全球治理者。在环境（包括气候变化、生物多样性等）、互联网、金融、公共卫生等全球治理领域，非国家行为体不但十分活跃，其重要性在很多方面甚至超过了国家。比如，在气候治理中，城市和跨国城市网络、公司、非政府组织等正在取代国家成为重要的气候治理者。又如，大公司在互联网、金融治理领域也有着举足轻重的作用。甚至在更加传统地区安全治理领域，私人安保公司也开始同国家合作，成为重要的治理主体。可以说，在21世纪的世界政治中，国家已经不可能排除其他行为体的干预而独立制定和实施全球治理方案。在这一背景下，全球治理目标的实现在很大程度上取决于国家能否与非国家行为体有效协调、合作。由此，既有的以国家间谈判为主导、以政府间国际组织为主要架构的全球治理模式需要改革，为多元行为体的有效参与提供渠道。跨国政府网络和公私合作治理模式的兴起正反映了新形势下处理国家和非国家行为体在全球治理体系中的关系的需要。