贾朋群?李婧华

隶属于美国商务部的美国国家海洋和大气管理局（NOAA）是美国海洋和气象领域的管理部门，在美国新一届政府抛出的2018财年预算计划中，NOAA也和其他科技含量相对比较高的美国联盟机构一样，被大幅度削减经费，其带来的影响和方向性的改变，本文抛砖给出初步解读和分析。

2017年3月16日，美国特朗普新政府的第一份美国联邦预算纲要——2018财年预算纲要《美国优先：让美国再次伟大的预算蓝图》发表。之前有关美国新政府将大幅度增加军费，同时减少其他联邦机构预算的猜测成为事实。这份62页的预算框架，以及早些时候美国主管预算的白宫管理和预算办公室（OMB）传给媒体的美国国家海洋和大气管理局（NOAA）预算备忘录文件中，很多NOAA经费削减的细节被披露出来。所有迹象表明，未来NOAA将在其气象卫星研发、海洋和大气研究等领域，背负经费的“两双”削减：分别减少22%和26%。这样幅度的经费削减，也预示着在新政府届期，NOAA将面临方向性和机构性等多方面的调整。

一、 美国白宫公布的2018财年预算框架信息

美国新任总统特朗普，早在竞选阶段就明确了大幅度削减联邦预算的政策，这也符合共和党一贯的“小政府”的主张，只是这位没有任何政府工作经历、来自商业界的总统的动作有点大。例如，他提出将4万亿的预算砍去1/4，10年里将政府预算总额减少10.5万亿美元，同时政府雇员人数减少20%。当OMB正式发表了2018财年预算纲要后，人们不禁看到，这回真的要砍预算了。

预算纲要里，美国的15个政府部门经费被减少1%到31%不等，其中NOAA所在的商务部位列减少预算的“中上游”：被砍掉16%，而多个与气候变化相关的部门，例如环境保护署（EPA，减少31%）则身处“重灾区”。这份报告位于“福利区”的则是国防部、国土安全部和退休军人部。涉及国防的经费体量较大的部门没有超过2位数的增加，实际上已经和15个被削减部门，在经费变化总额度上实现了一种平衡。

特朗普首次抛出的大幅度削减政府部门预算计划，源自共和党两个智库集团的方案：一个是保守议员组成的共和党研究委员会推出的10年削减8.6万亿美元；另一个是保守智库“传统基金会”提出的10年削减10.5万亿计划。看来，特朗普更倾向于幅度更大的计划。

我们在表1里给出了这份预算纲要文件中与气象和气候变化等密切相关的联邦机构预算变化情况。包括我们提供的基本信息，这份大幅度削减的预算，砍向气候变化相关的预算可能是数额最大和涉及机构最多的“手笔”，但其中也有若干较为理性的成分。如住房部虽然整体上经费被削减了13%，但应对主要灾害减少损失的基金却增加了1亿美元以上。不过这一“降中有升”的细节，似乎和新一届政府完全忽视气候变化及其影响的“初衷”有一定的矛盾。换句话说，“美国优先”的口号，特朗普政府并不想落实在天气气候灾害损失上。

二、预算减少会给NOAA带来什么

减少预算，特别是大幅度减少预算，往往意味着裁员。OMB针对NOAA预算的文件中要求NOAA提供解雇员工涉及费用信息就是一种暗示。此外，要求NOAA预研停止租约和政府“资产处理”所涉及问题等迹象表明，和经费削减相关的裁员（包括与签订合同的合作者解约）与一些既有机制的改变等，也将会“顺理成章”。

只有一条令人略感欣慰的消息：下一个财年依然在商务部工作的员工2018年1月开始工资将增加1.9%。不过，如果总预算削减幅度不变，这便意味着更多商务部员工将在明年离开目前的工作岗位。

虽然商务部及NOAA下一财年的最终预算还有很多变数，但是，新一届政府大力削减部门预算肯定会影响到NOAA及美国国家气象政策和建设走向。然而，从目前新一届政府还要求NOAA上级部门美国商务部下一财年总经费预算削减16%来看，NOAA经费削减的幅度仅高出1个百分点，基本在均值附近，如果考虑特朗普針对气候变化的大刀阔斧和NOAA在涉及气候和气候变化领域的业务和研究，这样的结果不仅“合理”而且还会有“还算幸运”的感觉。

尽管预算方案的提出是美国总统的职责，但美国联邦政府的钱袋子实际是由国会控制。2017年5月，OMB在将预算纲要提交给国会后，需要经历美国国会审核、听证等，最后通过表决后，总统签字才能生效。尽管如此，如果国家机构总体经费预算核减政策不出现重大改变，NOAA明年减少数亿美元预算也就在所难免了。

三、NOAA 卫星为何成为经费削减“ 重灾区”

NOAA科学家曾经在《科学》杂志上发表论文，阐述全球变暖的速度并没有减慢。美国媒体认为，这篇引起美国国会共和党人愤慨的文章背后的数据支持者是NOAA卫星数据和信息局。这或许是NOAA经费被削减、NOAA卫星项目首当其冲的主要原因。然而，稍加思考不难发现一些更加深刻的原因。近年来NOAA卫星项目发射延迟和追加经费成为家常便饭，已引发包括国会在内的各方诟病。越来越多人认为，包括项目灵活性更高、成本更低的小卫星在内的美国商业气象卫星或许可以替代高投入和高风险的国家气象卫星项目。在这样的背景下，特朗普新政府“投国会所好”，在其“优先重建军队”和“政府部门提效和减少预算”的总原则下，找到预算的重头——NOAA气象卫星项目进行大幅度削减也就不足为奇了。这样做还能促进政府部门购买美国发达的商业卫星数据，从而提振美国高端市场需求，可谓是“一箭双雕”。

此外，也有人认为，美国新一届政府的这一举措，更深层次瞄准的是美国气候变化领域。政府已针对环境署气候变化相关项目大幅度削减预算，也将裁减其五分之一的人员。现在轮到NOAA，很多人其实是有心理准备的。

虽然NOAA气象卫星项目被削减有一定的偶然和必然性，但是OMB在这份备忘录文件里，明确要求商务部和其他政府部门一样，要“像企业一样购买和管理”。针对卫星经费的大幅度削减，政府更是提出利用国际或商业卫星获取资料，甚至直接替代NOAA卫星系列的对策建议。

因此，收紧预算及更多地与市场合作提升能力，或许很快会成为美国政府部门的“新常态”。OMB提示NOAA和商务部要更多地探索利用市场，如引进私人拥有的商业卫星数据、利用商业化的云服务等，同时还要向OMB提交2018年开始淘汰或替代“至少一个已有的高优先级IT系统”计划。政府“强迫”NOAA走进市场，且无论什么样的基础设施都要自己建设的发展路子已经明朗，应该很快会成为NOAA及类似机构的常态。

四、新政府可能对NOAA的“三板斧”

在预算大幅度削减的背景下，美国新一届政府针对NOAA的“三板斧”会是怎样，带来的影响又如何？本节依据美国媒体的相关报道，主要针对天气气候领域，给出预判和分析。

美国新任总统特朗普，在进入政界之前一直在商业界打拼，围绕其组建的美国新一届政府针对NOAA的可能变革，包括即将确定的NOAA新任局长等关键问题，可以从竞争、高效和务实等几个方面给出预测。

1.竞争力提升或许会让美国模式预报能力“再上层楼”

从上个世纪末开始，诞生在美国的数值预报，作为气象预报的主要方法，美国已经将全球领先的地位拱手交给了欧洲，全球预报模式的各项主要性能指标，欧洲中期天气预报中心和英国气象局都好于NOAA，后者也因此饱受国内舆论的诟病。网上给出的最新统计表明，2016年世界上几家主要预报中心预报模式给出的第5天500百帕距平相关系数的平均值，欧洲中期天气预报中心为0.915，英国气象局为0.896，美国气象局的GFS系统为0.888。这样的统计表明，美国模式预报能力，自大約10年前拉近了与欧洲的距离之后，尚没有太多改变。在各种场合强调美国利益的特朗普新一届政府，更有可能无法忍受在天气预报这样的应用面最广泛、每天都离不开的技术上，美国并非位于世界最前端的态势。尤其是天气预报与公共安全和保持经济活力捆绑得越来越紧密的时候，最有可能先拿提升天气气候模式预报能力来“说事儿”，给NOAA目前进入关键期的下一代预报模式系统的开发，带来更好机会。而被认为可能是NOAA新任局长，来自美国海军的海洋学家乔纳森·怀特也指出，新局长应该确保“NOAA具有世界上最佳的天气气候预报能力”。

2.更高效的理念引导NWS做出更深刻的改变

除了领先模式以外，竞争力提升的另一个维度就是效率。预报模式能力的持续提升，让预报员经典意义上的本职工作变得越来越失去分量，气象业务，至少在气象部门人员分配方面逐步向服务端转移，已经成为趋势。面对这样的态势，美国气象局（NWS）2016年11月发表的声明指出，该局已经开始了从仅仅制作预警产品，向用这些产品支持一线挽救生命和财产的决策转变。然而，NWS并不认为预报人员可以精简，甚至考虑到预警产品在各行业决策中的深度应用，NWS还需补充人员。但NWS目前的理念和简单的应对做法，在新政府的环境下可能难以如愿。NWS目前人员结构是否适用新的服务方式，显然需要说服更多的人才行。

3.新政府如果保持气候变化怀疑者的立场会带来更多政策调整

NOAA学者在很多场合表达了对新政府针对气候变化研究和行为的关切，如果新政府继续如竞选中那样，对人类引起气候变化持怀疑态度，会极大地干涉作为政府机构员工在该领域的科学交流。在这方面，特朗普提名的商务部部长罗斯似乎在传递着正能量，他表示将给予NOAA学者自由共享他们的工作，期待这样的与公众之间的交流能基于“我们能够获得的更真实和准确的数据。”在特朗普新政府上台伊始，美国气候变化方面的国策是否发生根本性改变尚不明朗的时候，在刚刚结束的美国气象学会（AMS）第97届年会上，AMS从行业角度重申了针对气候变化这样的学术领域，学者开展充分交流的必要性。这也充分表明，如果美国新一届政府将其竞选时对气候变化问题所持立场转化为政府行为的话，受到影响的将不仅仅是NOAA。

4.NOAA的卫星开发计划是否和如何转向成为最现实的挑战

2016年底，NOAA的主要预报工具并参与其开发的GOES-R卫星成功发射，一时让很多学术界人士松了一口气。然而，美国政府机构的卫星研制和发射“延期”和“超支”似乎成了甩不掉的标签。例如，GOES-R卫星的发射就遭遇了多次延期，而NOAA的年度预算中，卫星方面的预算更是超过了20亿美元。在公共机构开发遇见瓶颈的同时，私企行业近年来在卫星研制方面，抛弃了开发公共汽车大小的长周期、高投入卫星项目，转而利用最新技术瞄准更小、更高效和便宜的卫星，从而对包括NOAA在内瞄准应用的政府开发计划形成对比和可能的取代。正是在国会等施加的各方压力下，2016年9月，NOAA已经和两家小卫星开发商签订了购买无线电掩星数据的合同。而这样的合同，也成为NOAA平行的COSMIC项目二期的经费尚没有落实。这样的争论，包括学术上和顶层管理（如，未来如果使用商业化数据，其共享政策如何制定等）等层面，还成为最新一期《自然》杂志讨论的主题。

在本报告收尾时，美国国会通过了天气研究创新法，这个旨在改进美国天气预报，重新获得世界领先水平预报能力的法案，在美国新一届政府的第一个政府预算交付国会讨论和审核之际获得通过，或许能保护之前NOAA进行的很多创新努力。然而，以“美国优先”为口号的新一届政府到底会怎样改变NOAA，乃至美国气象事业的结构和机制，还需要时间和观察，才能做出判断。

（作者分别为中国气象局气象干部培训学院副研究员和工程师）