阿布都伟力·买合普拉

中图分类号：F252 文献标识码：A

内容摘要：本文依托“一带一路”战略背景和新疆区域物流发展环境，系统探讨了一元化物流管理体制的构建问题。文章分析了新疆物流管理体制的发展现状，并讨论了构建一元化物流管理体制的必要性。最后，基于丝绸之路经济带建设背景提出了新疆物流管理体制改革的对策建议。

关键词：新疆 物流 管理体制

由于经济体制的运行特点，物流产业长期处于自发运行的发展阶段，导致产业的规划和宏观调控能力相对薄弱。至今，物流产业没有一个专门的机构进行系统管理。一方面，物流产业本身相对复杂，涉及到国民经济的一产、二产、三产等所有部门，另一方面各产业领域的管理部门各有差异，经济管理的主要部门都有一定的职能涉及到物流产业管理。对于新疆而言，要全面保障絲绸之路经济带发展战略，就必须有效地对区域物流系统进行宏观调控，按照一定的产业发展战略和建设目标，对区域物流环境进行系统改造，以长远保障“一带一路”战略的有效实施。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出新疆建设“一带一路”核心区。与国内其它省区市比较而言，新疆更具有率先改革物流管理体制，先行先试核心区建设模式的迫切要求。

新疆物流管理体制现状

（一）物流管理职能分布于若干个条块职能部门

从宏观调控部门的职能来看，新疆物流管理权限被分别划分成发展和改革、商务、交通运输、经济和信息化、邮政、供销、商检等若干个不同的部门，形成了条块分割、多头管理的体制。其中发展改革部门相关职能体现在物流规划的统筹、物流园区的规划、物流宏观政策的发布等层面；商务部门的相关职能体现在城乡商贸流通领域的管理、各类批零贸易市场体系和城市配送体系的建设、进出口贸易与国际货运代理管理等层面；交通运输部门的职能体现在微观物流经营主体（货运企业）的管理、物流装备（车辆）的管理、货运场站的管理、跨区物流通道的建设等层面；经济信息化部门的相关职能体现在规模以上物流企业的引导管理、成长性物流企业的培育、物流产业的运行监测、物流行业协会的管理等层面；邮政部门的相关职能体现在邮政网点的管理、快递行业的许可管理和监督等层面；供销部门的相关职能体现在对重要农业生产资料、农副产品物流进行组织、协调、管理等层面；商检部门的相关职能体现在各类口岸进出口商品和物资的检验管理等环节。

从国民经济运行中重要行业板块和物流运输方式的特征来看，物流管理又被分割到公路、铁路、民航、管道（能源）等部门。陆路和航空部门各自从不同渠道管理着全社会物流活动，而石油、天然气等管道物流则属中央企业的管理系统。

从社会动员体制来看，物流管理又划分到应急保障、环保回收等部门。其中应急物流涉及自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等突发事件，由各级人民政府应急办来管理；城乡废品回收、生活垃圾以及生产部门固体废物处理等由城乡建设部门、环境卫生管理部门和环境保护等部门分口径实施管理。

此外，物流行业的运行管理还涉及到行业统计、行业协会（中介组织）等部门。基于新疆的区域发展现实，物流管理还存在地方与兵团分系统管理等特征。

（二）物流产业处于多头管理、分散指导状态

新疆的整体物流管理大约涉及到近20余个部门和系统。这些部门和系统都承担了一部分物流管理职能，但是各部门和系统之间缺乏直接的横向联系，没有一个部门或机构能够统一指挥和统筹协调全疆的物流发展。同时，与物流管理相关的部门之间，管理职责不清、条块交叉、权责不一致。由于现有管理部门都具有同等行政级别，而且也具有长期形成的条块运行机制，因此对于跨部门、跨系统的物流产业都缺乏有效的衔接和协调义务，也缺乏内部运行机制中的明确规定。部门之间的不协调导致一系列现实问题的出现。如，规划的冲突问题、部门视角的重复建设问题、产业要素（产业基地硬件设施、物流配送工具、装卸搬运设施、物流作业流程、物流业务票据、物流信息化平台等）不可兼容问题、相互扯皮推诿问题等。这种局面，一方面是物流产业本身的复杂性造成的，另一方面是过去的计划经济体制造成的。物流产业整体上处于多头管理、政出多门、分散指导的发展状态。

多重物流管理体制造成的问题与制约因素

（一）难以实现区域物流统筹规划

由于物流要素的部门化、区域化特征十分明显，因而难以协调部门之间和地方之间物流基础设施和物流园区的投资建设问题。这种情况下，不仅不能避免地方之间物流设施投资和规划的重复建设问题，而且无法实现物流设施资源的统一配置和协调管理。由于体制原因，物流园区、货运站（场）等规划、建设和管理等由不同的政府机构实施，无法发挥物流的综合效益。铁路、公路、航空等运输方式之间由于管理体制等因素，设施建设上缺少统一规划，造成物流资源的极度分散和浪费，难以组织有效的多式联运。新疆各地州、县市编制的一系列城市发展规化和产业园区规划，未能够充分体现物流业的综合发展要求。

（二）基础设施体系建设相对分散和落后

对物流产业发展有重要影响的各种综合性货运枢纽、物流基地、物流中心建设发展缓慢，物流设施总量远不能满足二、三产业发展的需要。长期以来，铁路出疆物资的运量始终大于进疆物资的运量，导致铁路运输出疆车辆供给严重不足，难以满足市场需求。大部分物流货运站场机械化、自动化水平不高，基本采用人工搬运装卸的作业方式。物流营运性运输工具主要集中在个体运输户中，组织化程度低，基本还处于零散、量小状态。物流技术装备应用能力和物流信息化水平落后于国内发达地区。物流统计核算和标准化工作还没有形成制度化，尚未构建辐射面广阔的公共物流信息平台。

（三）物流市场无序发展且粗放经营突出

条块分割的物流体系使对内和对外物流分离，严重制约着物流产业的专业化和社会化进程。从地域看，我区物流产业集中在天山北坡经济带和南疆的喀什、和田等地区，部分的地州，尤其是一些偏远县（市）物流发展相对滞后。从规模看，物流行业主要以个体经营为主，行业“小、散、差”的特征突出。同时，地方之间、区域之间对物流产业市场主体的管理方面存在诸多市场分割和地方性管理政策，时常出现地方上基于自身利益设卡收费或者对物流企业乱罚款等现象。工业、商业、交通等各自为政，都上物流项目、抢物流市场，造成盲目竞争，使物流应具有的整体功能大大削弱，影响了社会物流成本的降低。

丝绸之路经济带战略背景下新疆物流管理体制改革必要性

（一）丝绸之路经济带战略需要新疆构建统一、开放的物流市场体系

现代物流的发展以及丝绸之路经济带建设，要求打破传统的行业与区域限制，建立一个统一、开放、竞争、有序的大市场。对此，新疆需要加快物流产业体系的标准化、规范化改造进程，全面实现与西部地区市场、全国市场和周边国家市场的有效对接，构建畅通无阻的产业运行系统。不断完善物流市场的法律制度，在物流市场准入、监管和退出等管理方面要做到全国通用、国际接轨。与周边国家在铁路轨距、车辆轴重、排放标准、荷载、公路标识等方面实现国际标准规范统一，在口岸合作、通关、检验检疫、物流信息共享等方面逐步消除一些机制性障碍。

（二）国内联动发展和国际通道建设需要专门机构推动工作

目前国内西部地区的各省区市都围绕“一带一路”战略制定了一些区域发展方案，其中商贸物流业的发展是一个重要行动主题。对于新疆而言，与西部省区市之间，既是物流业联动发展的合作关系，又是物流业错位发展的竞争关系。对此，作为“一带一路”核心区，新疆要发挥主动引领作用，有效协调西部各省区市之间的产业定位和产业发展关系。对此，需要构建一个专门的机构全面谋划和对接地区间的协调发展工作。此外，丝绸之路经济带沿线国家和地区之间国际物流通道建设问题和国际物流事务的协调问题，更需要有一个稳定的体制机制进行系统化运作。新疆应积极向国家争取丝绸之路经济带物流管理部门在新疆设立常设机构，与新疆相应机构共同谋划国际物流经济走廊的畅通建设问题。

新疆构建一元化物流管理体制的对策

（一）全面明确物流行业管理部门

面对丝绸之路经济带建设要求，要深化管理体制改革，按照“精简、统一、效能”的原则，尽快建立新疆一元化的物流管理体制，积极探索建立符合新疆发展实际和丝绸之路经济带发展要求的物流业管理体制。为了加强对丝绸之路经济带核心区商贸物流中心建设的组织领导，建议在自治区推进丝绸之路经济带核心区建设工作领导小组办公室设立核心区商贸物流中心建设专项推进机构，建立由自治区发改委、商务厅、经信委、交通厅、建设厅、邮政局、民航局、乌鲁木齐铁路局、乌鲁木齐海关、新疆检验检疫局、应急管理办公室等部门和单位共同参与组成的“新疆物流业发展协调领导小组”和联席会议工作机制，形成一个有效的领导核心，统一运筹、规划、协调和指挥新疆区域物流系统的建设与运行。各地州市也要建立相应的领导协调机制，加强对地方现代物流业发展有关问题的协调和管理。

（二）明确定位物流行业管理部门的基本职能

按照权责一致的原则和相同或相近的职能由一个部门承担的要求，理顺部门之间的关系。明确自治区相关部门和各地州政府相关部门的相关职权和责任，解决物流发展中执行难的问题，加强各部门之间以及与周边地区的协作，定期举行各部门联席会议，实现各个管理工作环节的有效衔接。组成新疆物流发展专家委员会，并实行专家咨询制度，提高区域物流的科学管理水平。制定重大项目、重大工程、重大政策的时间表和路线图，确保产业规划实施组织到位、责任到位、投入到位、措施到位。根据国家有关规定，结合新疆实际，牵头研究制定促进新疆物流业发展的有关政策，包括对中小型物流企业融资、物流用地、税收优惠、物流信息化建设、物流招商等方面进行研究并制定出台政策。加强对有关部门和地方的协调，在物流企业的工商登记、办理证照、统一纳税、交通管理、查验通关等方面提供便利，为现代物流发展创造良好的宏观环境。

（三）加强物流产业的宏观调控工作

调控物流经济运行，规范物流市场，监督行政执法。对重大战略性物流工程项目实施专项管理和跟踪监督，推进丝绸之路经济带核心区商贸物流中心建设。全面构建和培育国际性、区域性物流节点城市和物流园区。加快推進重点物流区域和联通国际国内的物流通道建设，积极优化升级口岸物流业发展水平，重点打造面向中亚、南亚、西亚的战略物流枢纽。加强能源与战略物资生产基地的集疏运通道以及配套物流服务设施建设，提升新疆作为国家能源与战略物资物流通道的节点服务功能。打造南北疆间、城乡间畅通的物流通道和配送体系。以“丝绸之路经济带”建设为契机，建立完善与周边国家多层次的物流发展协调合作机制，努力推动与周边国家在通道建设、物流组织、信息化建设、技术标准及运营规则等方面实现无缝衔接。