李婧

中图分类号：F724 文献标识码：A

内容摘要：在商贸流通基础设施中，部分设施具有公共物品特性。这类设施为一定范围内企业或个人提供生产生活服务，并具有经济学意义上的外部效应即公益性。全面搭建公益性流通基础设施供给平台，以商贸流通产业为服务重点，可以切实解决进入及输出市场“最初和最后一公里”问题。在此情势下，需从公益性流通设施供给主体方面进行方案探讨，以公平效率为原则、政府角色及制度完善为明确目标进行设计。由此，可以对当前我国公益性流通设施供给的模式进行深入改革，以保障民生基础、公共信息服务、流通业稳健发展。

关键词：公益性流通设施 供给模式 补贴 供应链 产业链 创新方案

现阶段，我国流通业已形成了主体多元、充分竞争的格局。公益性流通设施供给在流通产业发展过程中，發挥着保障市场稳定、满足消费者需求的重要作用。2015年12月，全国商务工作会议提出，需加大对流通产业的高度重视，形成优势互补的跨国价值链、产业链，充分挖掘消费增长潜力。2016年9月，农业部办公厅根据编制的相关工程建设规划，提出做好2017年农垦社会公益性基础设施申报工作的要求。目前我国部分地区已着手探索公益性流通设施配套形式。如2016年，福建省厦门市着手制定公益性流通设施建设目录，将末端智能配送柜、生鲜超市等列入发展项目中，并给予一定的财政补贴。然而，整体来说我国公益性流通设施投资力度仍不足，制度体系建设不完善，导致流通产业无法充分发挥其保障民生、稳定物价的先导性功能。因此，加快我国公益性流通设施建设步伐，探索公益性流通设施供给的创新方案，可以充分保障市场供应能力，促进我国流通产业快速发展。

公益性流通设施的界定及分类

（一）公益性流通设施的界定

直接或者间接服务于流通产业的相关设施称之为流通设施，流通设施对流通业具有促进作用。流通设施范围较广，主要包括物流仓储、商业服务、流通技术设施，以及信息平台。公益性流通设施是指以增进公众福利为目标，为社会群体提供满足其生产与发展需求的流通设施。公益性流通设施的投资者不以盈利为目的，社会群体可平等使用流通设施。公益性流通设施分为两种类型，第一类，是单纯公共产品型流通设施，包括应急物资储备库、国家储备库、地方性储备库、全国商务人才信息库、公共信用信息系统、商务预警公共信息平台等。第二类，是准公共产品型流通设施，其虽然符合公益特征，但较单纯公共产品型流通设施而言，准公共产品型流通设施消费具有有限的非排他性和非竞争性，准公共产品流通设施是否为公益性设施由投资者的利益目标，产品属性决定。在准公共产品的流通设施中，主要有以下几种类型公益性流通设施：跨省中继性物流中心、流通节点平台、农产品批发市场、节能环保设施、社区菜市场、冷链系统等。

（二）公益性流通设施分类

按照设施功能作用，公益性流通设施可分为民生型、保障型、基础型、环保型、公共服务型（见图1）。

我国公益性流通设施供给面临的问题

近年来，我国商贸流通设施供给公益性不足问题日益凸显。我国在流通领域基础设施建设上“过度放开”，流通领域的公益性和国外先进国家相比明显滞后。目前我国流通领域公益性建设中存在明显“暗补多”、“零补多”现象，政府在参股、入股等公益性有效掌控方面力度小，从而导致公益性难以体现。具体表现在以下几方面：

（一）总体供给不足，与市场需求不匹配

现阶段，我国公益性流通设施总体供给不足。第一，保障型流通设施供给不足。可以保障供给或应对重大突发情况的公益性产品储备节点建设较少，且储备功能单一。第二，民生型流通设施供给不足。2016年国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见中指出，应该增加社区公益性商业网点，社区的商业和综合服务设施面积应该占总面积的10%以上。然而，据测算，目前仅有少数几个城市达到规定标准，多数社区商业网点面积占社区总建筑面积的比例仅仅为7%。第三，基础型流通设施供给不足。地方政府通常只关注自身管辖区内商品通达性程度，对于地区间运输缺少重视，致使地区间商品运输缺乏通畅性，导致维持生产生活的跨区域、规模性公益性流通设施供给缺乏。例如，我国年成交额超过1亿元的批发市场共有5000多家，均为非公益性市场。第四，公共服务型流通设施供给不足。公共信用平台所需信息较分散，因为相关的信息采集和共享制度不健全，跨部门信息采集难度较大，公益性公共信用信息平台数量较少。

（二）投资规模较小，社会资本商业化投资占较大比例

长期以来，我国公益性流通设施投资一直较落后。第一，国有资本在公益性流通设施方面的投资占总投资的比例较小。目前，我国流通设施建设资金来源以商业化投资为主。由于商业化投资总量较少，可以用于流通基础设施建设的专项资金有限，加上国有企业投资较少，进而导致我国公益性流通设施总体组织化程度较低，规模以上流通设施较少。以批发业为例，国有企业固定资产投资占总投资的比例呈逐年下降趋势，2008-2014年，从8.57%下降到7.85%。第二，公益性流通设施总体投资规模小。数据显示，2004年1-12月，服务业、住宿和餐饮业、邮政业、交通运输、批发和零售业固定资产投资总和，占社会固定资产投资总额的13.9%，比2004年下降0.7%。由此可见，公益性流通设施投资总规模小，需要进一步加大投资力度。

（三）缺乏约束机制，法律法规体系不完善

现阶段，我国公益性流通设施缺乏约束机制，且相关法律法规体系欠缺。第一，没有相应的约束机制。长期以来，我国公益性流通设施缺乏较为严格的监管，造成公益性流通设施建设缓慢且秩序不规范。此外，公益性流通设施建设周期长、环节多，不利于有效约束。当前，私营企业参与公益性流通设施建设是否存在公益性备受关注，因为缺乏风险共担、经营管理权限合理分配、投资收益等约束机制，致使行私利现象较普遍。第二，相关法规建设尚未健全，缺乏统筹协调的现代公益性流通设施。截至目前，我国尚未出台公益性流通设施建设和治理的相关法律法规。和发达国家相比，法律法规体系建设滞后，致使在具体建设过程中没有相关制度作为依据，社会导向不明确。并且，由于公益性流通设施具有正外部性，明确界定公益性支出与经营性支出十分困难，致使相关补偿机制不健全。但是，如果公益性支出没有得到补偿，不仅会使私人投资主体不积极，而且可能给设施运营带来阻碍。

（四）区域供给失衡，地区间缺乏协调性

区域供给失衡导致难以形成互联互通的公益性流通设施供给格局。第一，东中西部地区供给存在差异。比较而言，由于经济发展水平不一致，我国东部沿海地区经济相对发达，财政收入处于较高水平，从而公益性流通设施供给较多。例如农产品批发市场，年成交额超千亿元的批发市场均分布在东部地区。第二，城乡供给不平衡。我国农村地区公益性流通设施总量仍然不足，流通网点的分布存在不平衡性，基础设施滞后。市场经济体制下，投入到农村基础设施的公共财政资金相对较少，农村流通设施主要是农民自身和合作社解决，但是这部分群体经济能力有限，所以导致农村流通设施供需不匹配。此外，农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比例减少。如图2所示，2004-2014年，农村固定资产投资从1.14万亿元减少到1.08万亿元，并且，占全社会固定资产投资比例从16.2%下降到2.1%。由于区域供给失衡，导致地区间缺乏协调性，市场垄断、地区封锁等问题频发，难以形成互联互通的市场格局。

当前我国公益性流通设施的供给模式

笔者对公益性流通设施供给模式进行探究发现，当前我国共有五种典型公益性流通设施供给模式（见表1）。文章对这五种模式定义、特点及作用进行总结，以期为提升我国公益性流通设施供给水平提供经验及思路。

总而言之，上述五种典型公益性流通设施供给模式，以政府为主导、以流通市场为基础，秉承效率与公平的原则，致力于提高我国公益性流通设施供给水平。这些模式均具有典型性及不可替代性，但各模式都存在无法克服的问题。例如，国有金股模式中政府虽拥有一票投票权，但仅是一张具有否定权力的票，而不具有表决权和收益权，金股不具有实际经济价值。国有企业为主模式中，虽然国有企业占主导地位，但由于是政府出全额资助，政府对其有较强的控制能力。并且，实现流通设施公益性功能的方式较多，国有企业并非唯一途径，因此有必要建设一定数量的国有企业为主的流通设施，为公益性功能提供可靠、稳定力量。可见，随着我国流通产业进入快速发展且多元竞争的阶段，我国传统的公益性流通设施供给模式将面临诸多挑战。因此，有必要建立相对完善的制度体系，优化我国公益性流通设施供给模式。

公益性流通设施供给的创新方案与实施路径

（一）创新方案设计

从上述研究可知，近年来，我国公益性流通设施供给改革仍在实施，如国有企业主导、产业基金、动态补偿、国有金股和政府回购等公益性流通设施供给的模式。虽然体现了公益性流通设施“以流通市场为基准、以政府为主导、兼具效率与公平”供给原则，并为国家提高公益性流通设施供给水平，提供了相应经验借鉴，但整体上流通设施仍待完善与推进，从而进一步扩大消费需求，满足消费升级需要，稳定经济增长。由此，我国公益性流通设施供给的新改革方案，主要围绕市场与政府两个供给主体进行设计（见图3）。

政府方面，方案中会定位政府角色，确认政府在产业基金与政府回购等领域的介入范围，并健全相关制度体系，实现国企主导、动态补偿、国有金股等供给模式有据可依。市场方面，公益性流通设施的主要领域要以民生、基础、环保、社会保障与公共服务等为基础，具体改革做法如下：民生方面，应投资创立与设计符合居民生活及满足卫生需求的新型流通设施，如新型社区菜市场、新型食品质量安全检测设施与新型农贸市场等公益性流通设施，为公益性流通设施供给改革提供民生保障。在流通基础设施方面，根据其跨区域与规模性特点，进行公益性流通基础设施改革，在物流、配送、仓储中心，地方性冷库、冷藏运输设施与大型农副商品批发市场等领域加大投入、建设与运营，补足基础流通设施的短板。在保障领域，应从公共、地方、应急物资储备库方面进行供给侧创新，进而保供稳市以应对重大自然灾害或突发事件。环保领域，主要从节能设施、再生资源回收市场等公益性流通设施方面进行供给侧改革，促进流通綠色、低碳、循环发展。公共服务领域，应创新商务预警公共信息平台、信用信息网络系统和商务人才信息库等公益性基础设施，进而为商贸流通业的供给侧改革提供保障。

（二）创新方案的实施路径

新经济形势下，从政府与市场两方面设计的新型公益性流通供给方案，是对传统五种模式的突破与创新，为公益性流通设施供给侧改革提供了新思路。由此，新方案的具体实施路径可从以下展开。

采用混合供给方式建设公益性流通设施。采取混合供给方式，由政府部门协同企业共同运作，是扩大公益性流通设施供给量的最有效措施。为此，在选取物流中心、仓储基地以及区域性批发市场等公共基础设施区域时，应多方面综合考虑，以规模较大区域、有足够资金投资能力的民营流通企业为主。通过政府参股、运营补贴、回购等方式，建立区域性大型农产品冷库、国家级应急储备仓库，并给予适当优惠减税政策；支持再生资源回收市场、农贸批发市场以及食品安全监测等流通基础设施的建立与完善。同时，政府层面在公益性流通设施供给过程中，应提供优先审批便利，进而扩大流通领域公共产品建设效率，以期提高流通基础设施质量，保证流通产品品质。

利用信息平台建立公益性物流信息化项目。建立公益性的市场供求信息与物流信息平台，对于减少盲目供给、提高运输效率有重要作用。政府可在这些领域利用掌握的最全面信息，建立公共性与公益性交流平台，信息平台建设应注重全局性，防止各自为战。同时，应大力推进公益性物流信息服务平台建设，规范平台标准与服务功能，并依托公益性物流信息服务平台，实现流通环节的信息咨询、供需对接与服务监督，进而推进规范化与便利性流通服务体系的形成。此外，应在条件允许的区域进行流通信息服务试点，搭建公共服务信息网络中心，有效整合流通信息资源与需求服务内容，逐步实现流通信息与服务资源的有效共享与互联互通。

构建多渠道的公益性流通设施融资体系。鼓励发展跨地区公益性物流、配送和连锁经营。在当前普遍存在融资难的形势下，不同行业需根据自身特征对传统的融资方式进行创新，以此推动公益性流通设施供给的建设。此外，资金供给可给予结构性需求调节与控制，杜绝不合理型资金需要，应合理配置金融资源，促使资金流向公益性流通设施建设。多渠道增加物流业投入规模，推进民间资本流向物流业。通过指引银行业金融机构，加强对物流商的信用贷款支持，依据物流商特点，优化金融产品并创新融资手段，为物流业提供便利化的融资服务。另外，应大力支持物流商运用除传统金融机构以外的债务融资工具、发行企业债券与上市等多元化模式，拓展融资渠道；利用政府投资，支持物流业关键领域的薄弱环节建设。

政府应加强公益性流通设施供给补贴。政府应建设一批重点产业流通交易市场，并不断加强对公益性流通设施的功能补贴，包括长期补贴与硬件补贴等。一方面，政府应在粮食、肉类、水果、蔬菜和水产等主要市场，改造或新建产品储备库，为储备库的检验检测设备与相关设施提供资金补贴，以此保证市场商品的质量优良、价格稳定与供需平衡。同时，政府应建立质量安全可追溯体系，包括质量安全信息、追溯系统、检测与废弃物处理中心等，并对以上公益性流通设施的正常运营、维护，提供长期费用补贴。另一方面，政府应对不同市场的流通贡献率大小进行评估，有效解决农产品“买入费用高，卖出困难”问题，保证农产品价格的稳定合理，并根据差异化的评估结果进行相应资金补贴。

构建公益性流通设施供给的多式联运模式。在与公路货运站、机场及铁路能力相匹配的基础上，建立公路集疏运网络系统。增强港站后方通道与临港铁路场站能力，进一步优化公路集疏运和港口、铁路设施。加快建立港口与内陆城市的集装箱场站，着力完善铁路专用线，充分利用铁路集装箱中心站的优势。增加现代化的中转设施，加快多式联运公益性流通设施的建设速度。搭建系统化的多式联运信息平台，建立能力匹配的集疏运通道。采用多种运输组织方式，如江海直达与干支直达等船舶运输方式，如公铁联运、海铁联运、陆空联运等多种方式并举，进行多式联运系统的创新。