国家级新区承载着落实国家战略的任务。在我国面临经济结构调整，供给侧结构性改革的形势下，建设国家级新区是推动区域经济协调发展、实现生产要素自由流动的有益探索。

刘云中

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

经济技术开发区为吸引外资、促进外商投资企业的发展创造了一个良好的政策空间环境，高新技术开发区是先进制造技术的引进、消化、创新以及高新技术企业发展的重要空间载体。但是，面临目前发展的复杂性、改革的综合性和区域的不平衡性的形势，传统开发区已远远不能满足原有的特殊类型政策区域所承载的功能和应完成的任务，必须探索功能更加多样、空间范围更加广泛、政策更加综合的区域类型，抓住机遇，促进发展改革，国家级新区的不断推出，就是这样的一个有益探索。

国家级新区建设需要应对的形势

近年来，国家密集推出了国家级新区，仔细观察，无论是1990年代的浦东新区、2000年代的滨海新区，还是最近的福州新区、滇中新区等，都是面对艰巨的发展和改革任务做出的一种政策应对。具体而言，当前的国家级新区建设需要应对的形势主要有：

发展的复杂性

当前我国正处于一个剧烈转型时期，从内在要求上讲，是我国经济社会到了一个较高发展水平的转型，是从中高收入国家向高收入社会发展和迈进的转型，这个转型过程比此前我国所经历的发展过程有更多的不确定性。从生产技术上讲，我们距离世界前沿已经很近，技术上模仿和大规模引进的效果明显减弱，必须在更大程度上自主创新，事实上，有很多的经济体就迷失在自主创新上。从管理制度上講，肇始于发达国家的金融危机在一定程度上提供了“偶像的黄昏”例子，原来被认为是典型的、成功的市场经济的范例不过是暂时的平静，即使经历了70年的平静时期，金融危机还是来_了，就像有的学者所言，对社会生产力破坏巨大的金融危机就内生于资本主义或者市场经济体制，因此，我国必须去摸索自己的管理制度。

改革的综合性

改革已到了深水区，意味着改革必须从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个方面全面展开，不可能只顾一点，不及其余。同时改革也到了调整重大利益关系的时刻，迫切需要规范调整政府与市场、中央与地方、城市与乡村等多方面的关系。而且当前的改革在一个多变的环境中进行，各个阶层的诉求趋于多元，协调的难度大。这种全面的、综合的改革如何推进，如何将改革的风险保持在可控范围，是需要探索的。这既需要部门、行业的摸索，更需要在较大空间范围摸索。

区域的非平衡性

近年来，虽然中西部地区的经济增长速度高于东部地区，但区域差距大的现实并没有改变。而且伴随着国际经济形势的调整、国际金融市场和大宗商品市场的波动，我国的区域发展又出现了一些新的情况。总体上看，东部地区率先发展、深度融入国际经济的任务依然艰巨，原有国际贸易的动力大幅减弱，必须依靠技术进步和自主创新才能继续在国际经济方面保持竞争力，而且还需要有充分的准备和措施来应对国际经济的冲击。而中西部地区，尤其是原来的资源富集地区和老工业基地，其发展面临的挑战极为严峻，经济增长失速的风险大。如何应对这种区域发展上的不平衡，促进区域的协调和协同发展，需要摸索更多的途径和方式。

实现重大区域发展战略的重要内容

国家级新区承载着落实国家战略的任务

从区域发展的角度看，是要推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局；要拓展发展新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，培育壮大若干重点经济区；还要有利于推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育具有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。

国家级新区是促进区域协调发展的重要着力点

国家级新区的建设要实现劳动力在城乡区域间的有序自由流动，形成区域间的合理分工，国家级新区的经济增长、产业发展和城镇建设不能走原来城乡区域分割、经济和生态割裂的老路，必须在新型城镇化、产业高端化下功夫，通过技术创新和制度创新提供区域发展的新路径，解决好所在地区发展改革所面临的主要问题，也要让国家战略落到实处。

国家级新区是国家需要重点培育壮大的经济区域

国家迫切需要拓展新的发展空间，国家级新区就是重要的新的发展空间。国家级新区规模相对较大，地域范围广，例如甘肃兰州新区806平方公里、广东南沙新区803平方公里、陕西西咸新区规划控制面积882平方公里、贵州贵安新区规划控制面积1795平方公里等，青岛西海岸新区有陆域面积2096平方公里和海域面积约5000平方公里、大连金普新区约2300平方公里等。可见，新区的规模远远超过原来的各类开发区，回旋余地大，可承载的功能多，有望建成重要的区域经济增长极。

国家级新区是国家形成双向开放格局的重要举措

国家级新区是全面参与全球经济合作和竞争、提升国家竞争力的重要支点，承担着国家沿海和内陆、走出去和引进来相结合的双向开放的战略任务。因此，国家级新区还必须为国家探索开放发展的新方式做出尝试和贡献。

近年来，中央出台了京津冀协同发展、长江经济带建设等区域发展战略以及建设“一带一路”的重大举措，为国家级新区的发展提供新的任务、要求和机遇。京津冀协同发展是推动京津冀地区在产业、生态、社会等方面全面发展、完善首都功能的重要战略，京津冀地区的国家级新区需要重点实现非首都功能的疏解、科技创新、文化传承以及建设具有世界影响力和竞争力的城市群等方面的任务。长江经济带建设是利用好长江这条黄金水道，打通贯穿我国东中西部区域发展，形成东中西联动的区域经济格局的重要战略，这一经济带内的国家级新区由于所处的具体区域不同，所承担的功能应有所不同。建设“一带一路”是国家的重大战略举措，对于我国区域经济格局和对外开放格局都具有重要影响，国家级新区是所在省（直辖市、自治区）实现“一带一路”战略所规定任务的重要基地。

集中力量建设好国家级新区

国家级新区建设积累了一些经验，还需汇集更多力量，着力推进以下方面的工作。

明确定位

定位很重要，它决定了新区的发展方向，一方面需要结合国家的战略任务，更重要的是要弄清楚所在区域发展改革面临的机遇和挑战，以此来确定新区要解决的关键问题。在国家级新区的设立和建设过程中要尽量避免定位不清的问题。

用好政策

这有两个方面的含义，首先是在批准设立国家级新区的时候，要把配套政策设计好，要全面覆盖人口、财税、投资、社保、生态环境等各个方面。其次是要把政策落实、用好、用足，政策不落到实处、不用足，就是没有充分发挥好国家级新区的政策效力。

均衡布局

国家级新区要有助于缩小区域差距，要尽量做到均衡布局，要保障每个省份都至少要有一个国家级新区。每个省份都在实施国家战略中发挥着不可替代的作用，也都会面临不同的发展和改革的关键问题，这也就需要采用国家级新区这种形式进行探索。

集中资源

国家级新区是国家和所在区域的重点发展地区，需要发挥中央和地方两个积极性，集中多方力量，把有限的优势资源集中到国家级新区，尽量争取在一定的时间段内形成较好的城区和产业发展基础，取得成效。

做好规划

国家级新区建设是一个长期过程，必须做好战略，理清楚发展的关键环节，形成有竞争力的产业链条，建设好能满足长远发展的基础设施，建立好有活力的管理体制，为各个国家级新区绘制好发展蓝图。

有序推进

国家级新区不是一蹴而就的事情，必须依据规划有序推进，并根据国家战略适时调整。我国国家级新区的规模都比较大，很难一下子全部推开，可以先做好核心区，积累经验后再逐步扩展，以避免一些不必要的失误。从国家级新区的整体布局上讲，也可以先在条件比较成熟的省份开始，然后逐步推广到全国。

编辑/张佩玉