城镇化进程中农村剩余劳动力转移的思路与对策

2017-05-30杨海平

工业经济论坛 2017年1期

摘要：本文从我国城镇化进程的现状和农村剩余劳动力产生的原因入手，分析了我国农村剩余劳动力转移的必要性和困境，提出对应的转移思路。城镇化水平落后、农村劳动力综合素质低、乡镇企业发展受阻、土地制度是当前转移农村剩余劳动力面临的主要困境。在转移思路方面，除了制度创新、增加城市吸收功能和发展乡镇企业之外，还提出发展农村教育和农业产业化的思路，并且认为发展教育和就地转移是解决我国农村剩余劳动力转移最有效的途径，但就地转移的实现需要产业的发展作为支撑。因此，文末提出了引入PPP模式和利用资本市场的资源促进农村和乡镇经济发展，从而实现农村剩余劳动力就地转移的新思路。

关键词：城镇化；剩余劳动力；劳动力转移

Countermeasures on Rural Surplus Labor Transfer of Urbanization Process

Haiping Yang

（Hunan University of Medicine，Hunan University，Huaihua 418000，China）

Abstract： from the present situation of China's urbanization process and the causes of rural surplus labor force， this paper analyzes the necessity of rural surplus labor transfer and difficulties， puts forward some ideas of the corresponding transfer. Urbanization level lags behind， the rural labor force quality is low， the arrested development of township enterprises， the land system is the main difficulties faced by transferring rural surplus labor. In terms of transfer of ideas， in addition to the system innovation， increasing the absorption function and the development of township enterprises， the city also puts forward some ideas of developing rural education and agricultural industrialization， and believe that education and transforming development is the most effective way to solve our country rural surplus labor transfer， but the realization of the transforming required the development of industry as the support. Therefore， at the end of the article puts forward the introduction of PPP mode and the use of the resources of capital market to promote rural economic development of villages and towns， so as to realize new ideas on the transfer of rural surplus labor.

Key words： Urbanization； Surplus Labor； Labor Transfer

引言

城鎮化和剩余劳动力转移问题由来已久，学术界对此有广泛的讨论。杨中侠（2003）提出解决三农问题的关键是把农村剩余劳动力转移到城市的非农产业进行就业，并且提出加快小城镇建设这一转移思路。[1]孟昭安（2003）在城市化进程中农村劳动力转移问题的研究中提出解决农村剩余劳动力转移的思路包括两个方面，一是促进城市经济发展，充分发挥城市吸纳农村剩余劳动力就业的功能，二是促进农业产业化，实现农村剩余劳动力的就地转移。[2]郝辉等（2012）在我国农村剩余劳动力转移与城镇化发展问题探讨中提出深化体制改革，包括户籍制度和土地制度改革，同时健全社会保障制度将有助于农村剩余劳动力的转移。[3]关于城镇化和剩余劳动力转移的研究主要集中在这三个方面。当前我国宏观经济下行态势明显，各行各业的发展均面临严峻的挑战。此时有效解决农村剩余劳动力的转移问题，对緩解经济下行压力，转变经济增长方式和解决三农问题尤为重要。笔者在总结前人研究的基础之上，认为发展教育和就地转移是解决农村剩余劳动力问题最有效的途径，提出通过引入PPP模式和资本市场的资源助力农村经济的发展，推进城镇化进程中农村剩余劳动力有效转移的新思路。

一、我国城镇化和剩余劳动力转移概述

城镇化和剩余劳动力都是实现现代化过程中的产物，我国农村由于特定的历史原因存在大量的剩余劳动力，城镇化水平与西方发达国家相比也存在很大差距。随着经济的发展和社会的进步，伴随着城镇化进程的加快，如何把农村剩余劳动力从乡村转移到城市是当前政府不得不解决的实际问题，也是长期以来解决“三农”问题不得不面临的难题。[4]这就需要我们对城镇化和农村剩余劳动力的发展和形成有彻底的了解，才能分析在城镇化进程中农村剩余劳动力转移所面临的问题及形成原因，并且为此提出解决问题的方案，为政府部门制定相关的政策提供参考，这也是笔者研究城镇化和农村剩余劳动力问题的主要动力。

我国在改革开放以前，在计划经济体制下，优先发展重工业，开启了近27年的城镇化的进程，但中国城乡二元经济结构也源于优先发展重工业的战略思想，导致城镇人口的比例长期在12%左右，众多的农村人口，长期依靠土地生存，而人多地少的情况就造成了农村存在着大量的剩余劳动力。改革开放以后，我国市场经济得到较快发展，城镇化水平的速度提高较快。但相比发达国家，如图1所示，我国与美国和日本的城镇化率还有很大差距，主要原因在于我国城镇化水平太低、发展速度相比发达国家较慢，并且城镇化的质量较差，还远远没有实现城镇化。由趋势分析，我国的城镇化水平呈逐年递增的趋势，并且我国城镇化率曲线的斜率在逐渐增大，说明增长速度在加快。而美国和日本等发达国家的城镇化率曲线非常平缓，尤其美国出现了递减的趋势，但城镇化率都较高，说明这些国家已经完成了城镇化甚至出现逆城镇化的现象，而我国与发达国家的城镇化水平的差距也在逐年缩小。

数据来源：世界银行

在我国，农村剩余劳动力形成的原因是多方面的，伴随社会的发展和经济水平的提高不断产生。

首先，农村教育存在严重的问题。过于落后的经济条件和守旧的思想再加上农民阶级自身的局限性，大量未成年的学龄青少年无法完成学业，辍学加入农村劳动力的行列，使他们受不到本应有的教育，无法学习科学文化知识，不仅增加了农村剩余劳动力的数量，也使农村劳动力的素质得不到提升。[5]

其次，我国人均耕地在逐年减少。一方面城市和工业的快速发展，大规模占有耕地，使土地资源锐减；另一方面农业机械化普及和技术的进步，农业生产活动对农村劳动力的需求也越来越小。在多种不利因素的影响下，土地对劳动力本来就有限的吸纳能力变得越来越小。

再次，虽然国家对农产品价格采取了限制，但是政策的滞后性往往达不到预期的效果。并且农民的认知能力有限，再加上农产品的特殊性，农民常常是受损失最严重的一方。政府补助种类虽然多，但是数额少，不能从根本上改变农民的经济水平。大多数农产品的需求价格弹性较小，常常出现谷贱伤农的局面，政府的农产品价格支持制度也抵不过市场供求力量的强大，利益受损的始终是农民。

最后，农村的产业结构过于单一影响了剩余劳动力的转移。我国农村地区长期以来经济结构比较单一，农村大部分劳动力限制在种植业、养殖业这一有限区域内，没有其他工作技能，就业渠道比较单一化。从根本上来说，加强对农村剩余劳动力的技能培训，发展多元化的农村产业是转移农村剩余劳动力的必然选择。

二、城镇化进程中农村剩余劳动力转移的必要性

改革开放近40年，我國经济快速发展，经济总量跃居世界第二位，现代化建设取得了举世瞩目的成就。但是“三农”问题始终是困扰我国经济发展的难题，尤其表现在剩余勞动力的转移速度十分缓慢，落后于工业化和城镇化建设的发展速度。因此，我国农村剩余劳动力的转移面临着高度工业化与低度城镇化并存的产业障碍；更为严重的障碍是考虑到中国目前基本的国情，中国正处于社会主义初级阶段，生产力不够发达，人口基数太大；各地区的经济的发展水平差距很大。并且我国的农业人口占比仍然很高，城镇化水平远远低于世界和发展中国家城市化平均水平。所以，必须通过转移农村剩余劳动力，提高城镇化水平，从而缩小与西方发达国家的差距。

我国是农业人口大国，每年农村劳动力的数量增长迅猛。综合土地承载能力，工业化发展水平等各种因素考虑，我国一半以上的农村剩余劳动力需要转移。因此，为满足经济发展和实现现代化的需要，农村剩余劳动力必须通过各种途径往城镇进行转移。农村人均收入低，产业结构过于单一，人多地少，城镇人口收入高、收入机会多也吸引着农村剩余劳动力往城镇转移的另一个因素。不仅如此，农村与城市在其他方面，比如硬件设施、医疗、教育等方面也都存在不小的差距。因此，城市对于农村剩余劳动力来说有较强的吸引力。

我国劳动力的综合素质在不断提高，廉价的劳动力也是我国经济发展中吸引外资，降低产品成本的优势。因此，城市工业化的快速发展吸引农村剩余劳动力开始逐步的向城市地区转移。近年来在调整产业结构，转变经济增长方式和经济新常态以及经济下行压力较大的背景下，农产品价格普遍较同期下降，再加上通货膨胀的影响，农民的实际收入在逐渐下降。因此，农村土地对农民来说不再具有很大的诱惑，原本从事农业生产的劳动力必须转移，使得农村剩余劳动力转移的任务变得更加艰巨。

在新常态背景下，中国经济发展将逐步由重经济增长向惠民生转变，城镇化会逐步取代工业化成为经济发展的重要动力，数以亿计的农村剩余劳动力需要转移。[6]有效解决农村剩余劳动力的转移问题，不仅有助于我国推进城镇化，实现现代化目标，还将缓解我国经济下行压力，为突破现有的发展瓶颈发挥积极的作用。所以，处理好农村剩余劳动力的转移问题，在当前时期具有特定的历史意义。

三、我国城镇化进程中农村剩余劳动力转移面临的困境

城镇化是彻底解决我国“三农”问题的根本出路。近年来，随着经济的发展和房地产行业的推动作用，我国城市发展较快，城区规模迅速扩张，很多新兴城镇、工业园区，开发区发展迅猛，城镇化进程加速。但是城镇化的快速发展间接导致农村剩余劳动力数量的增加。因此在城镇化进程中失去土地闲置下来的农村剩余劳动力为了生活不得不向城市转移寻找新的生存方式。所以，推进城镇化与转移农村剩余劳动力密切相关。目前，农村剩余劳动力在转移过程中遇到的问题主要表现在以下几个方面：

第一，城镇化的发展水平滞后于工业化水平。按照经济发展的规律，城镇化要与工业化发展相适应，但实际上我国工业化发展水平相比较城镇化水平一直是领先的。[7]由于城镇化水平非常落后，大量的农村剩余劳动力被限制在非常有限的土地上面，农业生产的效率较低。并且很多地方的城市为了保证本地区人口的就业率，开始设定了种种限制措施，抑制劳动力资源的流动，给农村剩余劳动力的转移带来很多的阻碍。

第二，农村劳动力的文化素质和技术水平较低，缺乏对市场经济规律的了解和从事非农产业的技能，在激烈的劳动力市场竞争中处于劣势，只能做一些没有技术含量或者技术含量比较低的工作。[8]另一方面农民获得信息的渠道和正规的劳动市场较少，劳动力价格、用工信息等一些信息发布不够及时，信息不对称问题较为严重，这也加大了农村剩余劳动力转移的成本和难度。另一方面，农民工的维权意识比较薄弱，在合法权益受到侵犯时，不知道如何维护自身的合法权益，往往采取错误的措施，使自身利益受损。从一定程度上说，农民工依然属于社会弱势群体，需要适时的宣传教育来提高农民工的综合素质。

第三，乡镇企业发展受阻，转移能力持续弱化。[9]由于大部分乡镇企业主要是从事劳动密集型产业的工作，技术要求不高，因而可以吸纳的剩余劳动力很多。这样一来就缓解了在城市的巨大的就业压力，同时也实现了剩余劳动力的就地转移。但近些年，乡镇企业受到市场、资金、技术等方面因素的制约，发展速度明显滞缓，吸收的农村剩余劳动力的数量也逐年递减，对于一般劳动力的需求处于饱和状态，无法转移更多的剩余劳动力。

第四，土地制度与农村剩余劳动力转移存在矛盾。农村剩余劳动力既不想放弃农业户口带来的实惠，又想成为一个非农业劳动力。当前农村户口相比城市户口可以享受更多政府政策带来的好处。但是农民进城面临孩子的教育问题，没有城市户口就无法享受城市的教育资源或者需要付出高昂的代价才能享受，因此城乡二元结构的户籍制度对农民的约束越来越大，需要权衡农村户口和城市户口的利弊做出选择。另一方面，现行的土地制度导致土地都是分块经营，效率低下，没有统一的管理，经营效率得不到保障，农村剩余劳动力资源得不到合理的配置，必須想法设法转移出去从事非农产业的工作。在现行制度的约束下，土地流动性比较低，这也在很大程度上限制了乡镇企业和城镇点的布局。而就目前的国情来看，土地制度短期内不可能有太大的改变。

笔者认为，农村剩余劳动力转移过程中遇到一切问题的根源在于当前的体制机制还不够健全，需要设计出完善的体制机制作为保障，农村剩余劳动力转移这一繁重的历史任务才有可能顺利完成。

四、城镇化进程中加快我国农村剩余劳动力转移的思路与对策

在城镇化进程中，农村剩余劳动力的转移是一个复杂且庞大的系统性工程，涉及到各方面的问题。因此，我们应该以系统化的理念，把握全局的思想，与时俱进的精神和以人为本的方针，进行宏观调控和组织，统筹规划，实施农村产业化、城镇化和农业工业化，扩大劳动力大容量转移的载体和拓展农村劳动力转移空间。[10]

第一，加大制度创新的力度，完善的制度是取得成功最重要的保障。通过改革，调整不利于城镇化进程的体制和政策，加大制度创新的力度，才能加快我国城镇化进程，满足促进农业剩余劳动力转移的要求。政府应制定优惠政策鼓励，吸引农民既转移劳动力的同时，又迁移家庭全体成员到工作城市永久落户，尽快推行按就业原则和居住地确定身份的户籍管理制度，同时采取更加灵活的土地承包政策，保护已转移劳动力的利益。允许进城落户的农民在一定期限内保留原承包地的使用权或将使用权进行有偿转让，从而降低进城农民的经济风险，保障农民利益。同时改革现行的土地管理制度和户籍制度，消除对农村劳动力转移的限制，促进农村剩余劳动力向城镇转移。并且将农村劳动力就业纳入政府官员的绩效考核，用就业率的高低来评价官员的工作绩效，以此保障政府不遗余力的解决农村剩余劳动力的转移问题。

第二，发展农村职业教育，提高剩余劳动力的素质。农村劳动力工作技能比较单一，向非农产业转移时的结构性缺陷表现明显。[11]在义务教育的基础上发展农村职业教育，一方面政府专门机构要根据市场对劳动力的需求，因材施教，安排培训内容，提高培训质量，帮助农村剩余勞动力获得多元化的工作技能；另一方面是在培训过程中，明确市场定位，有计划、多层次、有目的、多渠道地开展农民工培训教育课程。有针对性的提高农民的综合素质，改变农民工在就业过程中凸显的缺陷和不足之处，提升他们的竞争力。

第三，加快城市发展，增强吸收功能。由于我国城镇化的发展严重滞后于工业化。所以，推动城镇化，必须消除城乡二元结构，转换城市发展机制。发挥城市的聚合效应，逐步形成合理的产业结构，创造更多的就业机会，吸引农村剩余劳动力的转移。因此，要对产业结构及时的做出调整。加快户籍制度改革，消除城乡差别，建立城乡统一的劳动力市场。[12]同时，增加信息的透明度，减少信息不对称现象，吸收更多的农村剩余劳动力进城务工，提高农民收入，改善农民的生活水平。

第四，发展农村产业，增强农村自我消化功能。各地政府应根据各地情况的不同，试点实施不同的改革措施，提高农业的生产效率，逐步实现农业生产的专业化、商品化和社会化，进一步促进农业产业化，增强农业产业对剩余劳动力的自我消化功能。[13]另外，从农村的实际情况出发，发挥比较优势，科学合理创办集群企业和劳动密集型企业。当前，东、中、西部地区农村的情况各有不同，差异很大，因此政府在制定政策时不存在一刀切的制度，应因地施策。

第五，发展乡镇企业，吸纳更多的剩余劳动力。恢复市场经济以来，乡镇企业吸纳了大量的农村剩余劳动力，但是乡镇企业的发展受到市场经济的限制，生存和发展举步维艰。落后地区的乡镇企业，员工的福利待遇比不上沿海发达城市，农村剩余劳动力获得了高收入却没有实现真正意义上的转移。发展乡镇企业的可以吸纳更多的农村剩余劳动力，实现就地转移。因此，政府应该帮助乡镇企业，给予政策扶持，税收优惠，这对农村经济建设和农村剩余劳动力的转移带来的帮助都是巨大的。

笔者认为，农村剩余劳动力的转移还有很长的时期才能完成。就地转移和发展教育是在城镇化进程中转移农村剩余劳动力最根本的两条途径。农村剩余劳动力的就地转移需要农村经济的快速发展作为基础，这就需要政府转变思维，创新模式，促进农村经济的发展。随着社会的进步，教育观念也逐渐深入人心，九年义务教育的普及基本完成，重点是农村职业教育还不够广泛，农村剩余劳动力的工作技能还很单一，主要以体力型劳动为主的现状并未改变。因此，在城镇化进程中转移农村剩余劳动力的任务依然非常繁重，需要政府、社会、企业以及剩余劳动力自身共同的努力才能完成。

五、结语

农村剩余劳动力问题产生的主要原因是城乡二元结构的历史遗留，并且在转移过程中也遇到了诸多问题。笔者对此进行了分析，提出了相关的对策建议，指出发展教育和就地转移是新时期转移农村剩余劳动力的重要举措。发展教育需要前期大量的投入，就地转移需要产业的支撑才能顺利实现。因此笔者认为当地政府应以开放的心态去捕捉市场经济快速发展所带来的任何机遇，接受新的经济模式，尝试利用宏观经济政策和资本市场的资源去改变本地区落后的情况，为剩余劳动力的就地转移创造条件。现阶段我国正大力推动PPP模式的落地，各级政府可以把PPP模式作为加快城镇化建设，促进农村剩余劳动力转移的重要切入点。地方政府通过PPP模式，以较低的成本引进优质的项目，利用农村地区资源的比较优势，建立诸如农村产业示范园，农村旅游，度假村等项目。通过这些项目，一方面可以提高农村的基建水平；另一方面可以带动农村经济的发展，吸纳更多的农村剩余劳动力，实现就地转移。目前，我国资本市场改革逐渐深化，金融工具品类繁多，比如信托、众筹等，都可以用来为农村经济建设服务。并且近年来农村金融发展迅速，学术研究和实践都取得很大进步，这也将为农村的发展提供助力。笔者之后将深入研究PPP模式和资本市场发展的理论知识，在此基础上，研究有助于农村经济发展的微观路径，为在城镇化进程中农村剩余劳动力的有效转移提供新的思路。

参考文献：

[1]杨中侠. 加快我国城镇化发展的观点综述[J]. 小城镇建设， 2003（8）：11-14.

[2]孟昭安. 城市化进程中的农村劳动力转移问题[J]. 探索与求是， 2003（Z1）：43-44.

[3]郝辉，刘日星，马靖芳. 我国农村剩余劳动力转移与城镇化发展问题探讨[J]. 农业经济，

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[4]李荣彬，袁城，王领. 人口转变、刘易斯转折点与农村劳动力迁移研究[J]. 辽宁工程技术大学学报：

社会科学版， 2012（6）：603-606.

[5]蒋宝泉，尉海东. 临沂市农村剩余劳动力现状及转移对策[J]. 现代农业科技， 2012（9）：377-378.

[6]"城镇化进程中农村劳动力转移问题研究"课题组，张红宇. 城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和

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[7]田利军，宋殿清. 包容性增长视域下的新型城镇化道路探索[J]. 中国集体经济， 2013（7）：96-99.

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