近年来，国家正在积极构建社会信用体系。然而，在建设法治中国的背景下，我国信用建设还面临着法制不完备、法治基础薄弱等问题。制定一部符合中国国情的社会信用基本法（即《社会信用法》），回应经济社会的发展要求，系统构建信用领域的基本法律规则，已经成为改革的迫切要求。

信用建设呼唤信用法治

当前我国社会信用立法缺失，使得我国的社会信用建设处在法治的真空地带，实践远远走在了法治的前面。信用建设实践中所反映出来的各种突出问题，强烈地呼唤法治的回应。我国在信用制度建设方面，呈现出以下特点：

其一，政策推动，行政主导。近年来，为构建诚信中国，中央和国务院出台了大量的指导意见及政策，包括《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加强政务诚信建设的指导意见》《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》等。这些政策性文件，为诚信体系建设奠定了坚实基础，信用建设的顶层设计雏形初现。同时，在国家发改委的牵头和统筹之下，各部委、最高人民法院之间加强协作，签订了十余个信用联合激励和联合惩戒的备忘录。尤其是在2016年，各类信用联合奖惩备忘录密集出台。同时，地方也通过发布各类政策性文件，开展了不同形式的信用建设实践。中央和地方的这些实践，促进了政府之间、政府与司法部门之间、政府与社会之间的广泛协作和配合，推动信用建设向纵深发展。由此，我国的信用建设带有强烈的“政策推动型”特征。

其二，立法“碎片化”，效力层级较低。中央和地方开展了相应的信用立法。在中央层面，国务院制定了《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等重要法规。与此同时，各地纷纷出台公共信用信息管理等地方性立法，在信用建设等方面方面开展了诸多的立法实践。尤为值得一提的是，《上海市社会信用条例》已向社会公开征求意见，这将是我国第一部社会信用领域的地方性立法。而近期发布的《湖北省社会信用信息管理条例》，也是第一部社会信用信息管理的地方性立法。中央和地方的信用立法从不同的角度总结了我国信用建设的实践，为信用建设提供了重要依据。但与信用政策在实践中发挥的重要功能相比，我国的信用立法还呈现“碎片化”的特点，存在效力层级较低、法律规则不统一、治理功能不足等问题。

第三，信用建设实践与现代法治的要求仍有较大差距。由于缺乏信用“母法”，信用立法有效供给不足，信用建设呈现“政策推动型”的特征。由此，在信用建设实践中，也出现了于法无据、惩罚过重、权益保障不足等与法治相求不相吻合的问题。例如：对失信行为人进行惩戒的法律根据不足，过罚不相当；片面注重对失信行为的惩罚，忽视信用修复和诚信教育；商业秘密和个人隐私法律保护机制匮乏，某些领域对“黑名单”的运用过多过滥，对信息主体的权益保护不足等。

制定《社会信用法》需要进行法治创新

针对当前信用法治缺失，尤其是欠缺信用基本法的问题，在信用领域制定《社会信用法》已经成为经济社会发展的必然要求。笔者认为，当前党和国家已经在信用建设方面制定了诸多良好的政策，而中央和地方所制定的部分信用立法，也为制定效力层级更高的信用立法提供了实践依据。在全面推进依法治国的背景之下，按照十八届四中全会关于重大改革于法有据、立法主动适应经济社会的发展需要等要求，通过制定《社会信用法》，将党和国家的政策上升为国家意志，将现行成熟的信用建设实践融入国家立法，才能夯实信用建设的法律基础，并为信用建设开辟更加广阔的空间。信用建设需要将法治作为顶层设计的重要内容，制定信用基本法就是信用法治建设的重要起点和基础。

毫无疑问，制定《社会信用法》需要具备法治创新的勇气、智慧和胆识。在现代社会，对社会成员诚信的要求散布于各类立法之中，在民法、行政法、刑法等法律部门中都有大量的关于社会成员诚信经营、诚信活动的要求。因此，诚信不再仅仅是道德范畴的问题，重要的公共道德早已融入法律之中，成为法律的基本要求，甚至是核心和灵魂。但就专门的信用立法而言，传统上则主要集中于以金融债权为基础的征信立法以及信息自由、个人隐私、商业秘密保护等立法之中。而当今中国的信用建设，由经济社会的发展阶段和国情特征所决定，我们的信用建设已经跨越了狭窄的金融债权领域，成为包含政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信等诸多领域的系统工程，信用建设的内涵和外延都更加丰富。由此，《社会信用法》要跨越传统的以金融为基础的征信立法，构建一个覆盖整个社会，以信息的高度共享为基础的社会信用体系。从这个意义上讲，制定《社会信用法》没有先例可循，我们需要在传统征信立法的基础上进一步超越，为我国整体的信用建设提供基本法律根据。遵循信用建设的法治逻辑，结合中国的实际，进行必要的法治创新，制定一部带有“中国创造”烙印的《社会信用法》，是建设“诚信中国”的法治基石。

我国未来制定的《社会信用法》，应当定位于信用领域的基本法，旨在构建社会信用的基本法律框架。同时，这部立法既应是引领信用建设实践的基本法，更应是重构社会信任、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础法。

《社会信用法》的长远目标是构建社会信任机制。当今中国正面临着严重的社会信任危机，国家必须通过制度化的信用机制维系和构建社会共同体。基于社会交往中的基本需要和社会成员之间天然的不信任，社会信任的建立不能仅仅依靠社会伦理和道德教化，更需要依靠制度化的机制。这种机制主要是两个方面，一是信息机制，主要是指信用信息的采集、归集、共享、公示等机制，从而尽可能缓和公权力机关、市场主体与特定信用主体之间的信息不对称问题；二是信任机制，主要是建立在信息查询和利用基础上的信用约束和激励机制，从而满足公权力机关在提供公共服务、市场监管以及市场主体交易时判断特定主体信用状况的需要。因此，《社会信用法》是构建社会信任关系的重要基础，是公权力机关和市场主体根据其依法所能查询信用信息，判断信用主体守法或履约的状态，从而降低社会的运行成本，强化社会信任。由此，建立和完善社会信用立法，应当成为我们重构社会信任，迈向国家治理现代化的重要一步。

《社会信用法》的直接目标是实现信用领域的法治化。目前，我国市场运行的基础性法律已经基本完备，合同法、物权法、破产法、票据法及各类金融法律等制度的建立，从微观交易的角度为构建社会诚信奠定了基础。目前，我国出台了较多的信用建设方面的政策，如《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等。但是，我国信用建设领域的专门法律规则却较为薄弱。除国务院制定的《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》《政府信息公开条例》等部分行政立法外，系统化且层级较高的法律法规比较匮乏，现有的信用规则比较零散，呈现显著的碎片化特点，不能形成体系化的信用法律规则。因此，《社会信用法》的基本定位，就是要确立信用法治的基本原则，在立法目标、法治体系、制度框架等方面形成系统化的立法思路，为社会信用建设打下坚实的法律基础。

《社会信用法》应当确立多层次的法律调整机制。现代社会的信用体系，重在对信用主体遵循法律、履约意愿等方面的考察，既涉及到公权力与信用主体之间的关系，也涉及到社会成员与信用主体之间的关系。因此，社会信用体系的运行必然是个体、社会和政府互动的结果。我国的《社会信用法》应当着眼于从整体上构建国家信用法律体系，规制个体、社会和国家三个层面的信用关系，并形成层次分明、内容丰富的信用法律规则。其中，个体层面的信用关系，主要是平等主体之间，以意思自治为基础的商事信用关系；社会层面的信用关系，主要是以伦理规范、声誉褒损、信息公开、商业征信以及声誉评价等为基础，所形成的市场化、社会化的声誉机制；国家层面的信用关系，主要是指国家通过公权力实施信用规制，净化社会信用环境，包括：制定信用立法及相关规则、搭建信用信息平台、依法实施信用约束和信用激励，对于较为严重的违法失信行为（虚假广告、虚假诉讼、虚开增值税发票等），则直接加以必要的行政甚至刑事法律制裁。