吴振龙

摘要：补贴，作为政府发展经济、调整经济结构的一种激励政策，其在世界范围内被普遍使用。在可再生能源产业，补贴对促进其产业发展有着重要意义，但其正当性和合法性也受到了诸多质疑。此外，由于可再生能源补贴而导致的国际贸易争端也屡见不鲜。本文将以可再生能源补贴本体为视角，分析其存在的正当性和必要性，然后在WTO的视角下分析我国可再生能源补贴存在的问题以及如何完善我国可再生能源补贴制度。

关键词：可再生能源；补贴；WTO；《ASCM》

近年来，全球化石能源市场波动异常，能源短缺，价格上涨，世界各国也越来越关注气候变化的问题。在此背景下，可再生能源由于其清洁、污染低、可再生等特性越来越受到关注，各国也纷纷大力推进可再生能源的利用，我国在“十三五”规划中也列明了加大可再生能源的利用，以求在2020年和2030年可再生能源占一次能源消费比重的15%和20%。随之而来的可再生能源补贴问题也愈发引人注目。

一、可再生能源补贴正当性分析

（一）补贴的定义

在学理上，“补贴”迄今尚无统一的定义。不同学科对补贴的理解各有侧重。就法律层面上说，布莱克法律词典将“补贴”定义为：政府为了支持某一企业、事业、或者政府期望参与的某项改善或者其他被认为需要政府提供援助的目标而提供的资金，其目的大多是为公众谋利益。[1]关于补贴的法定解释，主要出自国际贸易法律规范中，根据《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures ，ASCM）第1条规定：“补贴”是指成员方的政府或者公共机构向某一企业或某一产业给予财政上的捐助或对其价格上或收入上的支持，结果直接或间接地增加了从其领土范围内输出某项产品或减少向其领土范围内输入某项产品，或者由此损害了其他成员方的合法利益的政府行为或措施。[2]据此可知构成补贴需要三个要件。1.必须存在财务资助或是GATT第16条列明的价格或收入支持，该支持由政府、公共机构或者两者委托的私人机构提供。2.必须存在财政资助而获得的利益，该利益可以体现为直接资金投入或间接的财、税收优惠。3.因此而得被给予了某种利益。

可见，补贴是国家用于发展其本国经济，为了实现某种目标而给予的财政支持，很多人认为补贴将会造成不平等的竞争，影响市场规律，使企业无法在竞争中优胜劣汰，从而影响整个社会的资源配置和发展，因此补贴也一直受到很多人的质疑。但是，“补贴”在当今世界各国各业也都大都存在，而且在某些行业已经成为一种惯例。对于补贴的保留和废除问题，我们应该保持一种态度：如果没有非常充分的理由，保持现有的惯例的是唯一的选择。因为惯例就意味着稳定和合理。即“诉诸既存之实物者，无须证成，只有改变者才需要证成”。所以，补贴之所以存在必有其正当性。[3]

（二）可再生能源补贴之正当性分析

1.国家责任原则与可再生能源补贴

国家是治理社会的统治工具，一方面要对其国民生存、发展、安全、健康负有保障责任，同时，又要保证在其管辖范围内或控制范围内的活动不影响、不损害其他国家或个人的利益，即国家责任。根据1992年签署的《环境与发展的里约热内卢宣言》规定：国家环境责任作为国家责任的一部分。我国《可再生能源法》也以“国家责任和社会支持相结合”作为可再生能源法的原则之一。[4]

我国是世界第一大能源消费国，煤炭大约占据了我国能源消费总量的65%左右，其带来了严重环境污染的同时，煤炭存储量的不断下跌也成为我国能源安全的一个重要问题。发展可再生能源，是解决我国目前严重的空气质量问题、环境问题和能源安全的重要途径。在国际社会，中国作为世界上负责任的大国，其应当承担一定的温室气体减排的国际义务（当前我国碳排放量位居世界第一，并且人均碳排放量同比超出世界平均水平的40%），加强可再生能源的发展利用则可以向世界各国表明我国在节能减排方面的坚决姿态。所以，无论从国内还是国际，发展可再生能源，降低化石能源消耗量，达到减排目标，都是为了我国和不损害别国的利益。而为了可再生能源产业的发展，政府使用财政资金对可再生能源领域的企业和个人进行财政上的补贴支持则有其一定的合理和正当之处。事实上，我国近十多年来一直在大力发展可再生能源，到目前为止，我国可再生能源规模位居世界首位。截止到2016年，全国水电装机发电为3.2亿千瓦，风电光伏并网装机发电分别为1.29亿千瓦和4538万千瓦，太阳能热利用面积达到4.0亿平方米，其应用规模、产量均居于世界首位，可再生能源发电总量达到1.38万亿千瓦时，大概占据全社会电力消费的25%。而且，2017年1月5日，国家根据《可再生能源法》的要求和“十三五能源规划”制定了《可再生能源发展“十三五”规划》（以下简称“《规划》”），在《规划》可以看到，在十三五期间，我国将投入约2.5万亿人民币资金用于发展可再生能源产业，力求完成到2020年和2030年非化石能源消费比例占一次性能源消费比重15%和20%的目标，从而改变我国目前的能源消费结构，扩大可再生能源利用比例，节能减排，保护环境。

国家责任原则为可再生能源补贴提供了国内法和国际法上的支撑，使其在法律上具有了正当性和可行性。同时，法律又通过其效力来保障政府对可再生能源补贴这一行为，当然，对于不合理的补贴国内法和国际法都会对其进行制裁。在国内法上，如果补贴触犯了法律禁止性规定，则可追究违法分子的法律责任。在国际法层面上，如果成员方违反了WTO禁止的得妨碍贸易自由化的补贴，则成员方可对其提出反补贴调查或者诉讼。当然，根据作为国际法基本原则之一的国家主权原则，国家在其国内所采取的的合理性的补贴措施，任何其他国家无权干涉。

2.幼稚产业保护理论与可再生能源补贴

在18世纪末，政治学家亚历山大·汉密尔顿提出了保护幼稚产业理论（Infant Industry Theory）。其核心內容是：国家的某项产业在发展初期，由于其属于新生产业，在国际上可能经不起竞争，如果可以对其采取适当、合理的保护措施，给予其一定的发展时间，以提高其竞争能力，在未来能够拥有相对的竞争优势，对其国家经济具有促进作用，对其可以进行适当的保护。而这种保护措施主要是关税和补贴。该“幼稚产业保护理论”对于论证我国可再生能源补贴合法性和正当性有着重要意义。[5]

能源产业对一个国家的经济和安全至关重要。目前我国虽然大力发展可再生能源用以解决日益紧张的能源供应环境、环境污染问题，并且已取得了一定的成就，但从世界范围来看，我国的可再生能源产业整体上相比欧美等发达国家在技术上还存在很大的差距。早在20世纪七八十年代，欧美等发达国家便开始对可再生能源进行开发利用，相比我国近十年来的发展而言，其产业发展成熟，产业链完备，技术水平高，竞争力强，具有相当大的市场优势。例如，我国虽然在风电设备制造、太阳能光伏等产业发展极为迅速，也取得了一定的发展成果和技术上的突破，但不争的事实是，我国可再生能源电力产业整体上技术含量不高，还处于整个产业链的装配环节，产品附加值和技术含量均不高，主要关键设备还是依赖进口，关键技术尚还是没有全面掌握。因此在国际可再生能源市场竞争中处于劣势地位。可能会有人指出，我国是太阳能光伏电池出口大国，以此来反驳我国可再生能源竞争力低的论断，但是，我国太阳能光伏电池主要核心零配件大部分需要依赖于欧美国家，自主研发能力较弱，而且整个产业链技术含量较低，并伴有较高的环境污染。

目前来看，我国可再生能源产业仍处于发展初期，虽然总量位居世界前列，但是在技术上仍然和发达国家有很大的差距，所以需要像幼稚产业那样对其采取相应的政策保护。而且，可再生能源对一个国家的经济、环境、能源安全有着重要意义，所以，我国对可再生能源进行补贴则有其正当性和合理性。

由于可再生能源产业有投资大，技术强、回报周期长等特点，很多企业难以有实力独自对其进行研究开发，并且会承受巨大的风险。在2011年，太阳能电池板制造商Solyndra宣告破产，其证明了可再生能源产业补贴的必要性。正如美国学者Cory所言，如果没有长效的投资支持，可再生能源项目将难以为继。

二、可再生能源补贴合法性分析

可再生能源也称清洁能源。根据《可再生能源法》第2条：本法所称可再生资源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。根据上述，可再生能源与传统能源相比具有可重新获得、污染较低的特征，各国也纷纷对可再生能源进行财政支持促进其发展。

（一）我国可再生能源合法性分析—从形式合法性角度

我国在风能领域主要是针对风力发电设备进行补贴，根据中央财政部2008年出台的《关于印发<风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法>的通知》及其附件《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。根据《暂行办法》的规定，国家设立专项账户对风电设备进行财政支持，据于此，我国风电设备产业存在国家资助。该项补贴是为了引导企业研究和开发新型产品，主要对风力设备产业化研究性企业进行补助。接受补贴的企业之后享有了一定的利益。因此，其符《ASCM》中关于补贴的定义。

《暂行办法》中还规定，产业化资金主要用于企业新开发的并实现产业化的首50台兆瓦级风电机组以及配套的零部件，补助金额按照装机容量和规定的标准确定。该条规定将补贴对象做了一定的范围限制，因此具有补贴“专向性”的嫌疑。另外，《暂行办法》第4条更是明确规定：补贴只授予中资及中资控股企业。其明显的违反了WTO中的国民待遇原则，所以符合《ASCM》中所禁止的进口替代补贴的特征。另外。《暂行办法》第6条规定了申请产业化资金的风电设备制造企业的条件，其中包括“风电机组配套的叶片、齿轮箱、发电机由中资或中资控股的企业制造，鼓励采用中资或中资控股企业制造的变流器和轴承”以及“在国内完成风电机组生产、安装、调试、无故障运行240小时以上，并通过业主验收”。该条也明确的把补贴限定于中资或中资控股的企业，即属于禁止性補贴中的进口替代补贴。[6]

此外，从《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》可以看出，国家设立可再生能源建筑专项资金用以来促进可再生能源在建筑工程方面的应用，但严格来说，其中大部分属于《ASCM》意义上的补贴。此外，在“太阳能屋顶计划”、“金太阳示范工程”、“秸秆能源化利用”等中，国家做出的鼓励措施也很容易被定义为《ASCM》中的补贴。

（二） GATT第20条的适用性与否

《ASCM》将补贴分为三类，即禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴。不可诉性补贴包括“研发补贴、落后地区发展补贴和帮助企业适应新环境规章而进行设备升级的补贴”，本来，对可再生能源的补贴可以尽可能的使其符合不可诉性补贴的要求，但其在1999年各成员方并未对其作出延长决定，所以该不可诉性补贴则成为了历史。除此之外，WTO对可再生能源也并无像“农产品”类似的特殊例外。那么GATT第20条的一般例外条款是否可以适用于可再生能源补贴呢？

由于《ASCM》并未明确是否可以援引WTO的一般例外，所以其能否适用在实践中存在巨大争议。但是由于可再生能源的特殊性，其在保护环境和能源安全方面有着巨大的积极意义，GATT第20条的一般例外中关于环境保护的为（b）和（g）两项。（b）项“necessary to protect human，animal or plant life or healthy”即“为保障人民，动植物的生命或健康所必须实施的措施”；（g）项“relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption”即“为保护可用尽资源有关的措施，如果该措施与限制国内生产或消费一同实施”。根据（b）项，只为了保障人民，动植物的生命或健康所必要措施为一般例外，虽然可再生能源能够对保障人民，动植物的生命或健康有一定的积极作用，但是称之为必要措施则稍显牵强。根据（g）项中为了保护可用尽资源实施的有关措施，该项看起来可以用于可再生能源补贴的一般例外，因为可再生能源的发展的目的之一就是避免化石能源的枯竭，但是该项的适用要求“该措施与限制国内生产或消费一同实施”以及相关判例，其（g）项主要是针对进出口限制的一般例外。很难理解为：一国政府为了石油等可用尽资源，一方面限制国内生产消费，一方面对可再生能源的发展进行补贴。所以，无论GATT第20条是否能够被援引适用，其在可再生能源补贴方面都难以给予一个充分的规则支撑。

三、完善我国可再生能源补贴制度之构想

（一）扩大新能源补贴主体的范围

目前，我国的新能源补贴主体只包括了两类：政府和一定范围的公共机构，而在世界贸易组织体制下，补贴的主体包括了政府授权的私营机构。目前，我国的国有银行正在朝着市场化道路发展，与其仅仅把我国国内的补贴主体限定为政府和公共机构，倒不如就和世界贸易组织接轨，把包括商业银行在内的私营机构纳入到补贴主体的范围。[7]一方面可以减少成为反补贴审查对象的几率，另一方面也可以扩大补贴渠道，为新能源产业的资本募集扩大渠道。所以，把私营机构纳入可再生能源补贴的主体之内是我国可再生能源立法的一个方向，其对我国可再生能源发展有着积极地作用。

（二）明确新能源补贴的类型

在立法上根据WTO对补贴类型的划分来进行分类，而不是根据补贴的授予主体来分类，应避免如进口替代补贴和出口实绩补贴等禁止性补贴，如上文在风电设备补贴中提到的把补贴的范围严格限制在中方及中方控股企业。同时灵活运用WTO中关于可诉性补的规定，如避免《SCM》协定第6条列举的严重损害情形，包括实质性损害和实质损害威胁。同时在补贴过程中尽量不要超过第6条中关于补贴比例的限制，把补贴控制在5%内。

（三）强化和细化补贴规则

从国内的有关新能源立法方面来说，目前关于新能源补贴主要以国家政策为主，其量大且繁杂，执行力较弱。虽然有《中华人民共和国可再生能源法》这一全国人民代表大会制定法律，但是其规定过于框架。所以我国应建立一套统一的有关可再生能源相关的法律体系，树立可再生能源利用意识，同时明确职权分工，增强其稳定性和执行力，同时在该法律体系之下灵活的运用国家政策，加快我国可再生能源产业的发展。

四、结语

中国作为能源消耗大国，可再生能源的发展和利用对我国经济发展乃至国家安全都有着至关重要的作用。在国内，如何正確合理地对可再生能源进行补贴，使可再生能源产业快速发展并且保持积极的竞争，为我国能源和环境问题分忧。在国际上，如何合理且合法地运用补贴来促进可再生能源产业发展，避免我国陷入国际贸易争端。如何正确地解决这两个问题是我国可再生能源产业发展的关键一步。

参考文献：

[1]Black，Henry Campbell，Garner，Bryan A .ed.Blacks Law Dictionary，9th edtion，West Group，2009：1565 .

[2]沈四宝，王斌乾著.中国对外贸易法[M].法律出版社，2013：224.

[3]这就是佩雷尔曼提出的“惯性原理”，参见〔德〕罗伯特·阿历克西：法律论证理论[M].舒国滢译，中国法制出版社，2002.

[4]温慧卿著.中国可再生能源补贴制度研究[M].中国法制出版社，2016：42.

[5]曹新，陈剑，刘永生著.可再生能源补贴问题研究[M].中国社会科学出版社，2016：22.

[6]黄世雄，罗嫣.中美可再生能源贸易争端的法律问题—兼论WTO绿色补贴规则的完善[J].法商研究，2011（5）.

[7]龙韶.中国新能源政策在WTO取消禁止性补贴义务下的合规性研究[J].湖南大学学报，2012（3）.

（作者单位：南京财经大学法学院）