殷悦

近期非洲粮食危机日趋严重，多国陷入饥荒，而国际社会应援不力。联合国等国际组织自2月中旬以来频发警告，呼吁加大援助。中国在救灾上的作用较以往更受关注，国际社会对中国的评论既有期待，也有杂音。

又一起重大公共事件

饥荒，是联合国粮食安全评估中最严重的危机阶段，主要界定条件为：区域内至少20%的人口面临粮食短缺；超过30%的儿童出现营养不良；每日每万人中饿死超过两人；因严重营养不良陷入死亡边缘者超过30%。进入2017年以来，非洲饥荒愈演愈烈，国际组织密集发声警告。联合国粮农组织称“肯尼亚、埃塞俄比亚、索马里三国灾情尤为严重，已产生严重人道危机”。联合国儿童基金会和世界粮食计划署在2月连续针对多国发布危机报告：索马里近半人口——620万民众严重缺粮；肯尼亚2月缺粮人口已逾270万人，预计至4月将达400万；南苏丹饥荒最为严重，未来数月有50%（即550万）的南苏丹人将会面临严重的食物短缺，超过四分之三的家庭食物不足。联合国秘书长古特雷斯2月22日宣布，南苏丹、索马里、也门和尼日利亚四国有2000多万人面临饥荒，要求国际社会实施紧急救援。

饥荒不仅造成难民流离、人道危机，而且恶化了地区安全形势。埃塞俄比亚数百万灾民直接成为其国内多轮民众抗议、骚乱的主力军，多地发生流民打砸抢烧行为，其中有11家中企受冲击；索马里新政府2月成立，解决饥荒成为头号民生难题；南苏丹饥荒加剧了地区与部族分裂，阻碍和平进程推进；肯尼亚正值大选年，救灾不力成为反对派批评执政党和总统的把柄，灾荒还加剧北部地区游牧部族与农耕部族的矛盾冲突。欧洲舆论纷纷将此次饥荒与2011年致死26万人的非洲之角大饥荒相提并论，警告国际社会吸取教训，不要让悲剧重演。此次饥荒成为继2014年埃博拉疫情之后，非洲又一人道危机的重大公共事件。

国际社会应对不力遭批

目前，国际社会应对非洲饥荒缓慢无力。首先，西方反应迟缓。因难民危机、财力限制、优先关注对美国外交政策等因素的影响，非洲再次成为被遗忘的国际“冷点”。对于饥荒的援助，截至2月末，仅有英国于2016年12月底宣布对非洲援助3.62亿英镑。欧盟因为财政拮据，未有重要贡献。美国等其他发达国家被批评“没有反应”，美国国际开发署等机构尚未宣布重大救援计划。其次，联合国面临严重资金短缺。古特雷斯称，联合国目前仅募集到9000万美元资助，资金缺口高达43亿美元，缺钱已经迫使世界粮食计划署减少对受灾国的粮食配额，若没有新的资金到位，危机将迅速恶化。第三，非政府组织急盼支持。参与对非救援的乐施会、国际红十字会等组织称“已达能力极限”，呼吁多方支援。德国媒体分析称，当前西方人道救援力量被乌克兰、叙利亚、阿富汗等热点问题牵扯，再来应对非洲饥荒已经力不从心。

非洲多国则纷纷指责国际社会救援不力。2月底，埃塞俄比亚总理海尔马里亚姆批评国际救援“疲软”，肯尼亚总统肯雅塔、南苏丹总统基尔等受灾国领导人齐声呼吁国际社会加大援助力度。

饥荒为何总是困扰非洲

饥荒是撒哈拉以南非洲的“老大难”问题。非洲人均糧食消费量仅有160多公斤/年，为全世界最低，尽管可耕地面积占全球12.4%，但产量却仅占世界粮食产量的5.1%。20世纪后半叶，粮食危机集中出现在撒哈拉以南非洲地区，全球65次饥荒有34次发生在这里。1984年埃塞俄比亚大饥荒、1992年索马里饥荒、1993年苏丹大饥荒、2011年非洲之角（非洲东北部）大饥荒都引得世界侧目。那么，饥荒为何总是困扰非洲？

首先是因为天灾。非洲农业生产率低，坦桑尼亚70%的人口、埃塞俄比亚80%的人口以农业为生，但农业生产技术落后，“广种薄收，靠天吃饭”，抵御自然灾害的能力弱。非洲也是受气候变化影响最严重的地区之一，干旱、洪涝等灾害频发。受强厄尔尼诺现象影响，东、南部非洲地区在2016年遭遇30年来最干旱的雨季，肯尼亚、埃塞俄比亚、莫桑比克、马拉维、索马里、乌干达等东、南部非洲十余国相继遭受严重灾害，各国玉米、水稻、高粱等农作物较正常年份减产50%～75%。

其次是人祸。南苏丹内战不休，索马里冲突不止，造成大量难民逃亡，土地抛荒。欧盟和美国指责“不愿意放弃政治野心”的南苏丹领导人正在延长自己人民的痛苦，甚至批评政府军通过封锁交通等手段阻挠粮食援助进入叛军控制区，用“人造”饥荒打击叛军。索马里军阀割据，“青年党”控制部分灾区，截留援助物资、切断援助通道，还以各种苛刻条件（如只接受穆斯林国家捐赠）阻挠粮援进入，甚至将饥荒说成国际社会“干涉内政的借口”。

而根源则是非洲长期受到不合理国际经济秩序的影响。一方面，非洲农业发展畸形。上世纪70年代，非洲国家一直有实现粮食自给的政治愿望，资金向农业和畜牧业倾斜。但世界银行与国际货币基金组织在上世纪末以断援迫使非洲国家进行“自由贸易和市场经济”改革，非洲国家取消农业补贴使得种粮农民直面欧美高补贴农产品的竞争，被迫放弃种粮，转而种植经济、燃料作物，为西方供应原料。瑞士《信使报》在当时就担忧地预测：“非洲将继续挨饿！”

另一方面，国际援助产生“负作用”。援助对于非洲经济的作用充满争议，学界关于“援助伤害了非洲”的反思逐渐增多。很多学者认为，长久以来对非洲的援助是在“帮倒忙”。比如，在美国食品与和平项目的赞助下，每年有数百万美元美国生产的粮食被运到非洲，不仅导致了非洲对外援的依赖，而且源源不断的人为物资注入还让非洲换上“荷兰病”——巨额援助注入发展中的经济，使得本国货币比外国货币强势，这对于迫切需要争取国际市场竞争优势的非洲农业来说极为不利。加之政府腐败低效，国际援助只会养肥那些掌握实权的利益集团，普通大众很难真正得到实惠。

对中国，非议与期待并存

2011年非洲之角大饥荒时，中国曾紧急提供价值4.4亿元人民币援助，是中国史上最大规模的对外粮食援助，受到非洲和国际社会广泛好评。去年3月，中国政府决定向世界粮食计划署提供捐款用于帮助有关非洲国家应对严重饥荒。中国对非洲饥荒的应对受到西方关注。一方面，西方希望中国承担“大国责任”。美国特朗普政府领导全球意愿下降，在非洲事务上持冷漠与不关注的态度，不仅在竞选中只字未提非洲，而且在上任后也未就非洲问题发布有分量的任命与声明。西方媒体向来批评中国在非洲“搭便车”、对非洲事务参与不够积极。美国彭博社发文讨论中国对非洲饥荒问题的应对，认为中国在G20峰会和达沃斯论坛上对担当全球领导责任“承诺甚多”，现在“是中国展现领袖形象”的时候了。

同时，西方也借饥荒之名发表对华批评言论。前德国非洲事务专员君特·努克曾借饥荒歪曲中非合作，称中国在非大量“强购”小农户土地用于生产经济作物，导致粮食产量下降，应对饥荒负责。但实际上中国对非农业合作侧重“农业技术示范”，少有大型农业生产项目。反而是欧美在非“圈地”已逾3000万公顷，占非洲已耕地面积的15%。西方公司在非洲种植经济作物并将产品运回欧美加工，仅英国生物燃料公司一家就在非洲占有160万公顷土地。此外，大饥荒使得气候变化问题重回国际视野，西方学者借机重提“中国是世界最大二氧化碳排放国”，“应该对全球变暖的后果负责”。

非洲方面则对中国期待甚高。一方面盼望应急援助。此次受灾国家迫切希望中国援助支持，南苏丹总统基尔、索马里新总统穆罕默德特别提出希望中国“发挥更大作用”，助其“走出危机”。另一方面也期待长期合作。据非洲学者统计，中国将52%的援助投入到非洲，但其中只有2%投放到农业领域。中非农业合作潜力大，埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚等国希望借鉴中国发展经验，借助中国的基础设施建设能力，改善落后的灌溉设施，增强应对灾害的能力。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员）