刘兴云

镜鉴Case

四天三改河南“禁放令”

刘兴云

为什么官员都明白公共决策需要科学化、民主化、程序化这个显而易见的道理，却屡屡犯草率出台政令这种低级的错误呢？

[案列]

“朝令夕改”闹剧

朝令夕改无疑是公共行政领域的一个“痼疾”。每过一段时间，就会生出一些事端出来，让人啼笑皆非，令政府威信扫地。

2017年1月13日，河南环境攻坚办下达通知，要求全省县级以上（含县级）城市建成区内全时段禁止燃放烟花爆竹，决不能出现过年“双节”期间污染物浓度大面积爆表的情况。

1月14日，河南环境攻坚办又下发紧急通知，要求进一步扩大禁止燃放烟花爆竹区域范围，全省包括乡镇、农村在春节期间全面禁止燃放烟花爆竹。同时，强化烟花爆竹禁止燃放工作责任制及问责机制。一石激起千层浪。这份“史上最严禁放令”引起民众强烈反应，震惊了河南省的烟花爆竹销售行业。

1月16日上午11点，河南省近百名烟花爆竹经销商集体向河南省政府反映情况。当天下午，经销商们的诉求得到了回复，河南环境攻坚办再次发出文件，将上述紧急通知“收回停实施”，上演了一出拙劣的“朝令夕改”闹剧。

[分析]

雾霾还是“心霾”？

河南发布史上最严禁放令，其初衷是“治霾”，维护春节期间的空气质量。但这种既缺乏深入调查研究，又违反公共行政精神的匆忙草率的“瑕疵”政令，在治理雾霾的善良意志背后，潜藏着政府部门和官员的急于出政绩的“心霾”。最终民众并不买账，注定难逃夭折的命运。

朝令夕改是急功近利的政绩观的必然产物。“新官上任三把火”，领导走马上任，希望在任期尽快出亮点、出政绩，千方百计出新招、搞改革，标新立异，根本不理会公共政策的一致性、延续性。往往是换一个领导就换一套方案，一张宏图还没画完，另一张宏图又展开。

河南环境攻坚办同样犯了急功近利的病灶。短短4天时间，河南环境攻坚办经历出台禁令、升级政令、收回政令一系列转折，老百姓犹如坐过山车，普遍感觉“转弯转得太快，有点措手不及”。

朝令夕改彰显一种“权力+傲慢”的心态。绝对的权力不等于绝对的权威。一些决策者居庙堂之高，漠视“权为民所授”之真意，缺乏对权力的敬畏感，脱离群众实际，“在材料中调查，在会议室里讨论，在领导脑海中决策”，催生诸多“短命政策”，导致绝对权力的威信丧失。未经过充分论证、调研和科学论证，河南环境攻坚办就草率出台禁放令，显现出一种高高在上的权力傲慢。

朝令夕改折射出一些官员“不自信+心虚”。由于一些公共决策事先没有经过充分、公开、民主、科学的论证，就全面推开，政策本身的缺陷暴露和利益相关者强烈反抗，官员心虚没有底气坚持把政策推行下去。

治霾政策的生成逻辑

重大改革或新政出台，必须历经三番五次的论证，甚至反复的听证和试点验证。在重大改革或新政施行前，提前公布方案，给足充裕的时间调试。一方面，有助于企业和市场适应政策规则的改变；另一方面，有利于充分暴露新的政策规则的不足，将隐患及早消除在萌芽状态，防止有瑕疵的政策酿成更大的恶果或者政令出尔反尔。

英国的思想库在公共决策中扮演十分重要的角色。无论是对国家政治生活中的重要问题进行客观分析和预警、为政府提供政策建议和解决问题的方法，还是进行政策宣传、制造舆论都能看到思想库的身影，影响政府决策和确保决策的科学性。例如，提到治霾，人们第一个想到的是“雾都”伦敦，世界第一部《清洁空气法》（1956），就是在思想库提出的著名《比佛报告》推动下诞生的。

美国政府公共政策制定一方面十分重视公众参与和关注公正公平，任何未经征询利益团体或者利益相关人的过程，政府部门是不能够做出任何涉及一项行动的重大决定的。另一方面，重视公共政策的系统性构建。譬如，美国洛杉矶抗霾以机动车为首，视治霾的绩效为公共部门建立权威和公信力、赢得民众长久支持的法宝。27年的漫长治霾过程中，各级政府根据其权限和职责制定相关空气质量法规和政策，各有侧重，相互衔接，由此形成一套完整、全面、适用于区域空气治理的策略。

德国作为欧洲有代表性的国家，其合作主义模式及其利益集团的政治参与对政府决策具有重要影响。利益集团从自身利益的角度出发，搜集各种意见和信息，向政治体系的决策机构表达利益、社会监督和提供各种建议和咨询，参加决策听证，影响政府决策。德国治霾首先是从法律层面入手。从某种意义上说，以《联邦污染防治法》（1974）、《关于远距离跨境大气污染的日内瓦条约》（1979）和《哥德堡协议》（1999）为代表的8000多部环境保护相关法规政策出台，是全德国20多万个利益集团博弈的结果。

[路径]

既要“治标”，更要“治本”

许多公共政策专家学者对这种“朝令夕改”的现象进行了“把脉诊断”。病因归纳起来无外乎政策制定缺乏科学性、民主性、公民参与性，政策检验的脆弱性，公共行政部门自利性，官员任期约束下的幼稚创新性，如此等等，并提出公共决策的科学化、民主化、程序化，是朝令夕改的短命政策的医治良方。

从操作和技术层面看，这些原因分析和对策的提出不无道理，但治理效果却并不理想，甚至明知故犯。由此，我们不得不反思这样三个问题：为什么好的理念和政策一到实践就“走样”？为什么国外一些成功的经验我们总学不来？为什么大凡官员都明白公共决策需要科学化、民主化、程序化这个显而易见的道理，却屡屡犯草率出台政令这种低级的错误呢？

这倒让我们想起了“南橘北枳”这个典故。《晏子春秋·内篇杂下》云：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。”这个典故既深刻揭示环境条件对事物本真存在的重要性，也昭示学习不能停留在“知其然”的层面，而更重要的是“知其所以然”。

公共政策以解决具体问题为皈依，但作为公共政策的制定者却不能停留在“头疼医头脚疼医脚”的层面，而是要进行更系统、更全面、更前瞻的思考。具体而言，要在以下几个方面下功夫：一是增强公共政策的民众参与度，在公共出台之前多听听公众和利益相关者的声音；二是改革官员考核模式，地方政治“一把手”的考核周期延长，消弭官员的焦急心理；三是设定公共政策出台的科学程序，确保出台政策公开、透明，经得起时间和实践检验。

显然，除了制度设计不科学、程序不规范、参与不民主之外，恐怕还需要找寻更深层次的心理和精神层面的“病根”。在公共行政和公共政策制定中，避免和克服“南橘北枳”和“朝令夕改”的困境，达到“治本”的目的，需要我们始终秉持如下几种精神：

一是科学精神。公共政策朝令夕改，深层次的原因是公共政策的制定背离科学精神。科学精神就是“爱知识”，是对知识本身的执着与热爱，亦即“为真理而真理”的精神。坚持公共政策的科学性，关键是要培养公共行政主体为科学的公共政策而不懈努力的精神和追求。

二是公共精神。公共政策朝令夕改无疑有悖于公共行政的基本精神。美国公共行政学家弗雷德里克森主张，在坚持经济、效率价值的同时，应将“社会公平”作为公共行政的首要价值，因为“社会公平强调对公众要求做出积极的回应，而不是以追求行政自身需要满足为目的”。

三是法治精神。治愈公共政策朝令夕改这个“顽疾”，需要公共行政主体涵养依法行政、依法决策的法治精神。

因此，标本兼治“朝令夕改”的短命政策现象，需要从制度和精神两个层面对症下药。既要在治标的层面确保政策出台的程序规范、公开透明、民众参与，更要在治本的层面确保科学精神、公共精神和法治精神在政策中的锲入；还要用制度不断强化、涵养公共行政的科学精神、公共精神和法治精神。

（作者单位：湖南商学院法学与公共管理学院）