黄颖娜

清华大学，北京 100084

城镇化进程中农村基层治理体系的重构
——基于多元利益主体生成的视角

黄颖娜

清华大学，北京 100084

农村基层从管控走向治理的过程是历史与逻辑相统一的过程。利益的分化与多元利益主体的生成是农村治理的逻辑前提。新中国成立以来至今三次土地制度变迁，以及新型城镇化的加快推进，使得农村的利益格局发生了深刻变化，已经形成多元利益主体并存的格局，给传统农村治理带来了新问题、新挑战。在城镇化进程中，致力于农村基层治理体系的重构，构建多元利益主体平等和谐共治的新格局，应是推进农村基层治理的可行进路。

城镇化；农村基层治理；多元利益主体

城镇与乡村之间的关系并非是此消彼长，而是互利共生。应是各美其美，美美与共。在推进新型城镇化进程中，不改进村民自治制度及其赖以生长的社会环境，农村发展难以持续，城乡差距将会进一步扩大。农村治理方式和治理的社会基础的不协调，将导致国家治理农村的成本不断加大，最终也会影响城镇化整体进程的推进。本文从逻辑前提、历史演进、现实冲突、可行进路四个维度构建一个分析框架，对如何在新型城镇化进程中完善农村基层治理进行探讨。

一、治理兴起的逻辑前提：治理的内在品质及其优越性

治理理论20世纪90年代于西方兴起。1989年，在世界银行《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》报告中提及，非洲发展过程中反复出现的“治理危机”（crisis governance）问题，首要应涉及创造多元制度结构的政治革新。[1]自此，“治理”被赋予了新的意涵，开始走出政治学领域，开始成为一门“显学”，并于经济社会等其他领域得到广泛运用，成为社会学、管理学、经济学研究的热点议题。尽管学者们对治理的界定有别，运用此概念的旨趣各异，但是治理理论所揭示的基本问题、方法论原则以及其所蕴含的理念，是能够获得学术共同体的共识性理解和认同的。根据全球治理委员会的较为权威的治理定义，“治理是公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排”。[2]由此可见，治理与管理有着显著的不同。管理强调管理主体的单一性，不能多中心，强调过程运行的控制性，注重服从和执行；而治理离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神。[3]因此，治理的主体是多元的、多中心的，治理不是单一主体的管理。治理的优越性和突出特征就在于多元主体的民主参与，即主体多元化。多元主体共同参与治理，既体现了民主精神，因它以制度化的方式征询了“民意”，也体现了科学和理性精神，因它以制度化的方式集中了“民智”。[4]同时，治理的方式不是行政命令式，而是强调协调、协商，上下互动，主张政府与相关利益主体共同参与公共事务治理，进而实现公共利益最大化，实现激励相容。

新型城镇化背景下的农村治理，是在引入治理理论后形成的关于农村发展的新概念，是指农村公共权威管理农村社区，处理农村社会公共事务，调控与影响农村社会，增进农村社区公共利益的过程。而这一过程却又是一个复杂的过程，既有政府自上而下的统治，又有村民的民主自治；既有规范的制度，又有村规民俗的约定；既有国家公共权威的介入，又有民间组织的参与。新农村治理必须选择切实可行的治理方式，构建多元治理主体的权责结构，互动协调的体制机制。中共党的十八大以来，把推进国家治理体系和治理能力现代化，推进新型城镇化建设上升到国家战略。新型城镇化建设催生了我国农村社会治理现代化转型。探索并建立以农民权利为核心，尊重的农民主体性，有效协调农村多元利益主体合法利益诉求的现代治理模式，已经成为我国农村社会治理转型的内在逻辑。

二、农村治理的历史演进：多元利益主体的演化与生成

一定的社会制度和体制实质上就是一定的利益制度，是保障、维护与协调不同利益主体间利益关系的制度和体制。[5]土地关涉到农民的核心利益。回顾历史，我国农村土地制度的三次变迁，促进了农村多元利益主体的生成，亦重塑了农村的社会治理结构。第一次变迁为1946年至1953年的土地革命。国家通过颁布实施《五四指示》《土地法大纲》《土地改革法》三个重要政策，使农民获得了土地，实现了平均分配。这一阶段我国实行的是农民土地所有制，土地的所有权与经营权都归属于农民，农民可以自由地进行土地产权的流转，彻底改变了沿袭两千多年的“农民——地主依附关系”，建立了“农民——人民政府领导关系”，改变了农村社会结构，重组了农村基层治理体制。通过土地改革将中国共产党的组织渗透到农村，彻底改变了中国历代王朝政府权力无法下沉而依靠士绅间接治理农村、农民的格局。

第二次变迁为1954年至1978年的土地改革。自1953年起，中共中央提出过渡时期的总路线，同时大规模的社会主义改造，在乡村大力发展初级合作社，实行土地入股分红。在初级合作社阶段，入社农民仍然保有土地的所有权，但其经营权发生了变化，形成集体统一经营，土地的所有权与经营权在新中国成立后第一次发生了分离；1956年又掀起合作化的高潮，高级社开始大量涌现，农地所有权归于集体，社会主义改造完成，从初级社到高级社，所有权和经营权归于集体；人民公社是中国特有的一种农村经济组织形式，它既是生产组织，也是基层政权，是一种“政社合一”组织。以1958年人民公社体制的实施为标志，国家在农村诸多控制力量博弈中的“大获全胜”。随着农村土地合作社、集体化、公社化的推进，国家力量也加速向农村渗透。通过农地制度改革，国家变成了集体的影子，国家成为主导村集体及其农户的唯一力量。这次土地改革，使农民与国家的税收关系、领导关系变成了农民与国家的全面控制关系。通过农地制度变革，中国共产党将整个农村变成了一个“大托拉斯”，乡村变成了一个大的科层组织，这也深刻地改变了农村的社会结构，即在村庄共同体中农民与农民之间的利益无关的“独立关系”，转变为利益相关或利益一致的“社员关系”。

第三次变迁也就是改革开放1978年至今。我国开始实行土地所有权归集体所有，承包经营权归农民所有的家庭联产承包责任制。在不改变农地所有权的条件下，赋予农民土地经营权、收益权与处置权，并以承包权这个概念予以统驭，将一元化的农地产权结构多元化，承包权包括经营权、收益权与处置权，所有权与承包权实现了二权分离。同时承包权中的经营权也能够再次进行分离，即经营权可以从承包权中的母体中分离出来，农村实现农地产权的双重分离。同时随着我国市场经济的发展和城镇化的快速推进，如何稳定农户的承包经营权，如何推动土地流转，实现农业的规模化、产业化经营，发展现代农业，如何有效协调城市建设用地紧张和农村土地利用闲散的矛盾等现实改革问题日益显现，相应的农村土地改革的重点，转移到了农地征用与土地流转制度上来。在此过程中，为打破农民个体生产经营条件的局限、降低制度变革的风险，农业合作经济组织（简称“农业合作社”）作为农民联合从事特定农村经济活动所组成的企业组织形式应运而生。实践表明，农业合作社作为连接农民与市场的中介，对于推动市场经济的发展，维持农产品市场和农业要素市场的稳定与均衡，改善农民的社会与经济地位发挥了积极作用的作用。农村市场竞争机制、农村市场经济规律得到认可和激发，冲破了政社合一的计划经济，极大解放和发展了农村社会生产力。经济上解放的农民需要自己的政治权利即自治权利。农村治理的力量除了国家行政权力、村支两委、宗族势力外，还出现能人（农村精英，如返乡创业农民）、农村各种合作组织等不断参与农村地方事务的管理，包括经济、政治、文化和社会各方面的事务。这一过程使得农村的社会结构得以重塑，农民与党和国家的关系调整为“农民——国家互动关系”，农民与村、合作社的关系也从“领导——被领导关系”变成“服务——被服务关系”，农民之间的社会关系也从利益高度一致的“社员关系”变成了利益相对独立的“公民关系”。至此，我国农村基层利益格局从利益不分化、高度一致转变为政府、基层党组织、村委会、社会组织、农民个体等多元利益主体并存或者说博弈的格局。

三、农村治理的现实挑战：单中心行政权威与村民自治性冲突

改革开放以来，我国农村基层社会的组织方式发生了重大变化。农村已取代传统的“单位制”和“人民公社”组织形式，行之以村委会的基层群众自治组织形式。但作为基层群众自治组织的农村村委会并没有发展成为真正的社会自治组织，其自主性和自治性远远不够。也就是说，在传统的社会管控逻辑和思维主导下，农村基层政府还处在不断的加强单中心行政权威治理和社会管控能力的实践中。[6]这样的实践，与社会发展脱节，与社会需求脱节，不能反映和协调农村基层治理中多元利益主体诉求，甚至产生冲突，不具有从现行旧体制走向未来新体制的社会改革意义，主要体现在：

一是，公共权力资源配置的单极化和公共权力运行的单向性。

通常，乡镇政府是上级政府的执行机构，以完成上级政府的指令为主，其管理手段主要采取行政命令而非对话、协商与协调的方式。但事实上，国家很难给乡镇政府提供一个细致的整体划一的指令。尤其是在中国农村处于急剧社会变迁且社会发展及其不平衡的背景下，乡镇的利益边界和权限范围往往是模糊不定的，加之行政机构自身的扩张性特质，政府管理权力无限制的单向度下压，村委会、村党支部已经成为乡镇一级政府的机构延伸，政府对农村治理的主导作用几乎达到了极致，乡村基层自治权空间受到挤压。乡镇政府在村委会主任、党支部书记的村干部的遴选具有推荐权，承担乡村治理经费、村干部培训等职责。政府有效控制着农村治理精英，甚至政府直接选派官员参加村级事务治理。

二是，村委会和党支部职权重叠，以及党支部与村委会在组人员的高度重合。1998年《村民委员会组织法》明确了基层党组织在农村社区治理中的领导核心地位，但是并没有明确指出村党支部与村委会在实践中的具体职能分工，进而造成村两委在权力、职能上的诸多纷争。就村党支部自身而言，党支部与城镇化的发展速度也呈现不协调的状态。如村务决策权、财务审批权等，都没有就村委会和党支部具体职责权限作出明确划分并对村务工作运行机制作出具体的、可操作的规定。界限模糊的责权分配产生了“相互性问题”，村支书与村主任陷入“科斯悖论”之中而不自知，“有利的事抢着干，没好处的事无人管”。

三是，农村民间组织发育不够成熟，互信机制不健全。农村民间组织（农业合作社）在农村公共治理空间的拓展、公共物品的提供、满足村民不同利益要求等方面发挥着重要作用，是实现农村基层治理的重要主体之一。但是，在农村地区，很多民间自治主体既没有完善的制度建构，也没有专业化的人才和稳定的财政来源，社会公信力也薄弱。通过参与农村治理，民间组织在一定程度上“挤占”了乡镇政府、基层自治组织传统的活动空间。随着这些组织的快速发展，汇集其周围的社会资源也就相应扩大，从而对基层政权组织在农村社区的执政权威构成“挑战”。此种自治权力分配上的此消彼长所导致的结果，就是在很多农村地区基层政权组织与民间组织之间难以建立有效的互信机制，双方总是以一种怀疑的眼光来看待对方的几乎所有行为。在这种情形下，合作还没有开始，互疑的眼光就已经宣判了合作的“死亡”。[7]

四是，村民缺乏主动参与治理的意识和能力。一方面是因为他们接受政治信息不对称、利益表达渠道狭窄、教育文化水平较低，组织能力薄弱，增加了他们在村级公共事务中的无力感，使他们陷入“有心无力”的尴尬境地。另一方面，随着城镇化和社会流动性增加，大量农村精英、青壮年劳动力前往城市发展，导致农村优质人才大量流失，乡村治理精英循环不畅，妨碍民间精英中介纽带作用的发挥，乡村治理主体呈现出严重缺位的困境，农村社会治理没有了主体力量支持，村民自治制度的功能和作用式微。

四、城镇化进程中农村治理的实践进路：农村基层治理体系的重构

城镇化对农村的影响不仅在人口向城市的流动与聚集，而且也表现为农村经济方式的全面变革以及农民组织方式的结构性转变。在持续推进的城镇化过程中，要将城镇化进程与农村治理有机结合，在推进新型城镇化进程中，实现农村基层治理的现代转型，即处理好政府、村民自治组织、民间组织、村民个体之间的关系，重建政府治理的公共性，构建多元治理主体平等和谐共治的农村治理新格局。

一是，建立有限政府，理顺政府治理与村民自治之间的关系。

政府尤其是乡镇一级政府要进一步明确法律规定机构属性、职责、权限，严格参照和执行《村民委员会组织法》之相关规定，即国家的行政管理权收至乡镇，乡镇是国家在农村的基层政权，由乡镇政府代表国家对本地区进行行政管理；而在乡镇以下的村则实行村民自治，村民自己选举产生的村民委员会是群众性自治组织，村级公共事务由本村村民自我管理。让社会自治组织发展起来，首先要进行社会组织体制改革，主要指改革双重管理体制，建构现代社会组织制度，把“组织”还给社会。[8]乡镇政府是国家政权的最后一层，是传达和贯彻中央及省市县政策的重要一环，也是农村社会建设的最直接引领者。在农村社会的管控上，乡镇政府应把握好分寸，维护村民的自治权。这就需要转变政府与基层社会以及个体的互动模式，从“管控”走向“协商”。政府要尊重农民个体的权益诉求与价值需要，以农民作为农村治理的主体，维护他们的权益、提升他们的参与动力。在治理过程互动中，要强调“尊重、合作”，让农民感觉到政府是农民权益的支持者、服务的提供者，使其有公平感、存在感，有获得感。

二是，建立有效的治理体制、机制，理顺村党支部、村委会与村民之间的关系。

合理界定村支两委的责、权、利关系，形成权责明晰、权力均衡的治理体制，是解决矛盾的关键之所在。一要建立以党支部为主的决策体制，强化党的核心领导地位，村支书应从具体的村务工作中脱离出来，把重心放在村庄规划等全局性问题决策上来。二要建立以村委会为枢纽的执行体制，强化村委会自治功能、执行角色，加强组织与协调职责。村委会作为村庄社区一切公共事务的承担者和组织者，是村民自治权力的唯一载体，只有进一步加强村委会在公共物品提供上满足村民多元需求的功能，才能保证其职能真正履行。三要建立以村民代表会议为主要形式的监督体制，建立党支部、村委会、村民（代表）会议三者间的有效合作机制。

三是，建立良性互动治理模式，处理好基层政府与村民及农村民间组织的关系。

加强农村诚信体系建设，促进农村社会资本成长。农村基本资源中，除了有土地和人力构成的经济资源外，还潜藏着一笔丰富的社会资源，即村庄特定的社会关系和人际关系网络。[9]如果农村社会具有广泛的信任和多元的社会规范，社会资本存量就会增加，人们的公共理性就有可能得到加强，广大村民选择优良精英的能力也就随之提高，进而促进契约性公共权威的成长。在这种情况下那些拥有更多社会资本并有良好人品和管理能力的精英，更有可能被村民所选择而容易进入体制内，从而扩大村级组织的总体动员力，进而形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。要从农村发展的未来出发，用契约精神、法治理念、规则意识统领治理实践，加强乡镇基层政府与民间组织、村级自治组织与民间组织之间的互信机制建设，致力于共同遵守的规则建设，注重农民个体之间、民间之间的合作与协商，提升农村的社会资本，使村庄成为农民的生活共同体、利益共同体、情感共同体。农村合作社通过形式多样的公共活动以及公共服务，把分散的农民个体整合起来，共建村庄和谐秩序。

[1][英]大卫·威廉姆斯，汤姆·杰克逊.治理，世界银行与自由主义理论[A].俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2][法]玛丽-克劳德·斯莫茨.治理在国际关系中的正确运用[A].俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]臧志军.“治理”：乌托邦还是现实[J].探索与争鸣，2003（3）.

[4] 褚宏启.教育治理中的多元主体及其作用互补[J].教育发展研究，2014（19）.

[5] 王伟光.利益论[M].北京:人民出版社，2001.

[6] 周庆智.推进基层治理的社会改革——基于城乡基层社会治理实践的制度分析[J].学海，2016（1）.

[7] 徐勇.农村社区治理主体及其权力关系[J].理论月刊，2013（1）.

[8] 王名.社会组织与社会治理[M].北京:社会科学文献出版社，2014.

[9] 曾芳芳.农村治理主体多元化的制度建构与实践理路——基于农村治理主体结构的解析[J].理论研究，2008（5）.

（责任编辑：武 亮）

黄颖娜（1980-），女，辽宁阜新人，清华大学马克思主义学院博士，研究方向：社会主义核心价值观、社会治理研究。

本文系辽宁经济社会发展课题“城镇化进程中城乡基层治理的辽宁经验与模式研究”（项目编号：2017lslktjd-050）的阶段性研究成果。

2017-06-04

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