中国城市反贫困政策发展路径研究<br/>——社会福利政策维度的视角

中国城市反贫困政策发展路径研究
——社会福利政策维度的视角

2017-04-11高鉴国

山东行政学院学报 2017年3期

关键词：社会福利维度政策

陈星，高鉴国

（山东大学哲学与社会发展学院社会工作系，济南 250100）

中国城市反贫困政策发展路径研究
——社会福利政策维度的视角

陈星，高鉴国

（山东大学哲学与社会发展学院社会工作系，济南 250100）

对中国城市反贫困政策发展路径的研究，Neil Gilbert和Paul Terrell关于社会福利政策维度的分析提供了一个崭新的视角。由此可理顺中国城市反贫困政策可选择的发展路径：在价值理念上，彰显公平正义；在分配的维度上，政策对象更为广泛；在供给的维度上，福利内容更为多元；在输送的维度上，实施渠道更为整合。在中国城市反贫困政策的发展中，应将公平正义摆在更首要的位置，应继续扩大反贫困政策对象的范围，应继续促使反贫困政策项目整合发展，应继续加大财政资金对反贫困政策的支持力度。

城市；反贫困；政策；维度

一、研究背景

中国自改革开放至今已过去了40年，在这段期间中国经历了一段经济快速增长的过程，其取得的经济发展成就令世人瞩目。然而也应看到，经济高速增长的背后潜藏着一系列日益突出的社会问题，例如城乡、地区、不同人群之间的贫富差距。即使在同样拥有城市户籍的人群内部，因收入差距拉大而造成的群体之间经济福利差异明显、阶层隔阂日渐增大的态势也非常显著。由此，城市贫困人口便成为一个值得社会政策研究者和决策者关注的一个群体，城市贫困现象的存在也成为城市反贫困政策制定的现实缘由。

中国城市贫困群体的出现，主要是由于中国经济体制转型过程中各项配套政策的跟进不力。因此，中国城市贫困者在经济、政治、文化教育和社会资源的分配中处于相对不利的地位。在当前中国，较为典型的城市贫困人群有：城市下岗失业人员、城市无业者、进城务工的农民、失地农民，以及因残障、疾病等不幸事件而导致生活陷入贫困的群体。

城市贫困现象成为一个社会问题，起源于上世纪90年代的国有企业改制，大量的原国企工人下岗，促成了庞大的城市贫困群体。自那时起，中央和各级地方政府出台了一系列城市反贫困政策，但贫困人口数目依然有所增长，返贫率居高不下。因此，审慎看待城市贫困问题，重新评估城市反贫困政策的效应与缺陷，并探寻反贫困政策的创新与发展之路经，非常有必要。本文将运用Neil Gilbert和Paul Terrell （2013）在《社会福利政策引论》（Dimensions of Social Welfare Policy）一书中提出的“社会福利政策维度”观点，从不同的维度分析现行中国城市反贫困政策的发展路径。［1］80-84

二、文献回顾与研究意义

目前学界关于中国城市反贫困政策的研究，集中在以下几个方面：城市贫困现象的成因；城市反贫困政策的内容；城市反贫困政策的效应；城市反贫困政策的难点；城市反贫困政策存在的问题；对改善城市反贫困政策的建议。

关于中国城市贫困现象的成因，吴燕霞（2011）、陈琦（2012）均认为制度与政策因素难辞其咎：中国社会转型时期的政策缺位，以及现阶段城市弱势群体相关政策在结构和内容上的不合理，是造成城市弱势群体贫困的重要原因。吴燕霞（2011）同时指出，经济与社会因素、个人与家庭因素等也直接或间接导致了中国城市贫困问题的产生。［2］陈永成等（2012）则根据印度经济学家阿玛蒂亚·森关于“个人实质性自由的剥夺是贫困的主要原因”的观点，指出中国城市贫困群体的规模和结构发生巨大变化的原因，在于没有保护好城镇居民的社会机会和保护性保障的自由，具体表现为分配秩序混乱、社会保障制度缺陷和人力资源不足。［3］

关于中国城市反贫困政策的现状分析，学者们的研究呈现出多元化的特点。根据杨宇（2008）的归纳，中国城市最低生活保障政策的变化，大致经历了试点、推广、普及、提高和完善这四个阶段，提高和完善阶段以1999年10月《城市居民最低生活保障条例》的正式实施为标志。［4］李敏（2008）指出，城市居民最低生活保障的制度，构成目前中国城市反贫困政策的核心内容。［5］庞文等（2011）指出，20世纪90年代出台的其他反贫困政策还有“送温暖工程”、下岗职工基本生活费制度、失业救济金制度以及“下岗职工再就业工程”等，同时大力倡导和扶持社区、非营利组织等参与到反贫困活动中去。［6］李姗姗等（2015）认为，中国的城市反贫困政策还体现在城镇住房保障制度、进城务工人员随迁子女的教育救助制度。［7］李薇（2008）认为，应将以城市小额贷款项目为代表的小额金融服务政策、其他形式的社会保险服务等也纳入城市反贫困政策范畴。［8］张汝立等（2014）指出，中国城市反贫困政策具有从“保护”到“支持”转型的特征。［9］

对于现行城市反贫困政策效果的研究，学者们多认为其反贫困的政策效应不明显。李实等（2009）关于中国城市低保政策对收入分配和贫困影响作用的研究结果表明，城市低保政策对于减小城市居民的收入分配差距所起的作用不明显，基尼系数等不平等指数在低保后的变化并不显著；但它对于减少城市贫困人口有帮助，表现为低保后的贫困发生率下降。［10］杨宇（2008）的分析显示，城市贫困群体的相对收入甚至在逐步降低，可见仅靠经济增长和财政补助的政策来改善城市贫困群体的生活状况，是难度很大的。

对于现行中国城市反贫困政策存在的缺陷与问题的研究，学界的研究涉及从政策理念、政策内容到政策实施的诸多方面。庞文等（2011）、陈通扬（2015）指出，相关政策在认识上、观念上都比较落后；缺乏系统设计和长远目标，政策封闭且创新不足。［11］陈通扬（2015）、李敏（2008）认为，当前城市贫困救助政策还存在保障措施单一、保障对象不具有层次性、保障力度薄弱等问题。部分地区最低生活保障线设置水平较低，仅以保障最基本的生活为目标，且救助标准相对单一，缺乏杜绝“懒汉”的就业诱因机制。李敏（2008）还指出，该制度无法保证穷人参与社会发展和提升个人能力。在政策主体方面，庞文等（2011）认为，政府、市场、社会等各方主体缺乏整合。在客体方面，李实等（2009）则指出，目前政策对低保对象的识别瞄准存在偏差，有效的救济资源并未充分分配到最需要的人群。

对于中国城市反贫困政策的改善与发展，学者们提出了多种多样的构想与建议。杨敏（2009）、庞文等（2010）、吴燕霞（2011）、陈永成等（2012）等学者均建议，应从构建全面的城市社会保障体系入手，并将基本的保障制度与积极的保障政策结合起来。［12］陈永成等（2012）、杨敏（2009）、杨宇（2008）均认为，应突出社会性投资的战略地位，将再分配措施和成长性投入结合起来，以增加人力资本和社会资本。［13］庞文等（2010）、吴燕霞（2011）、李姗姗等（2015）指出，应注重提升城市贫困者的反贫困能力和自我发展能力，完善针对城市贫困者的就业培训体系和就业扶持政策，广开就业渠道，鼓励个人创业。在城市反贫困政策的行动主体上，陈琦（2012）认为，应积极培育多元化的行动主体，让政府、企业、社会组织等力量共同参与到反贫困的政策实践中。［14］在政策对象的侧重点上，庞文等（2010）、吴燕霞（2011）、陈琦（2012）认为，应突出强调城市贫困家庭中儿童的福利地位，完善贫困者及其子女的文化素质教育或职业技能教育的相关政策，合理配置教育资源。此外，万国威（2010）从“赋权”的角度出发，指出应壮大社工队伍，形成城市反贫困社会政策与社会工作的有效结合。［15］

纵观上述观点，可以发现目前学界对于中国城市反贫困政策的研究尚存在以下欠缺：对城市贫困深层次原因的分析不够，例如价值理念、施政目标对反贫困政策的影响等；对现行反贫困政策在理念上陈旧、在设计上缺乏系统性、在实施上缺乏各主体协作与整合等问题的研究尚不够深入；在中国城市反贫困政策的改进方面，对系统性地完善现行政策之路径的研究不到位。

针对目前学界对城市反贫困政策研究中存在的种种遗憾，本文提出了一种新的思路，即以社会福利政策维度的视角，对中国城市反贫困政策的理论建构和政策形成进行研究，探索反贫困政策应有的发展路径。本研究的理论意义体现在：通过以社会福利政策维度为视角对中国城市反贫困政策的研究，可填补现有研究在这一领域的不足，丰富反贫困政策的相关理论，从而完善中国社会保障制度理论体系。本研究的现实意义体现在，通过对中国城市反贫困政策的相关研究，并对反贫困政策发展路径建言献策，有助于进一步改革和发展中国扶贫支持政策和社会保障体系；同时，本研究也是对当前中国扶贫攻坚战的有力响应。

三、社会福利政策维度的视角与城市反贫困政策

根据Gilbert和Terrell的研究，社会福利政策分析框架主要包括分配、供给、输送、财务这四个维度，分别指“谁得到社会福利”“提供怎样的社会福利”“怎样提供社会福利”以及“资金来源与财务机制”。［1］80-84社会福利政策分析框架的每一个维度均包含三个轴线，即选项、价值观和理论，分别指代各部分中可选择的方案、支持此方案的价值理念、支持此方案的理论或假设。［1］81

在社会福利的分配基础这一维度中，决策者需要在普遍性原则和选择性原则二者中做出决断。前者更关注人人皆可享受的基本权利，注重社会效益；后者侧重根据个人需要来分配福利资源，注重成本效益。同时，存在四种分配福利资源的资格条件，即社会人口属性、社会经济贡献的资格条件、专业诊断资格的特殊条件、家计调查或资产调查的资格条件。在目前的中国，城市贫困者多分布于城市失业无业人员、城市低收入行业从业者、城市残障疾病人士等群体，故根据个人身份来确定申领资格的社会人口属性条件较为合适，并可辅之以家计调查或资产调查的资格条件，即根据个人缺乏购买服务的能力并因此无法维持基本生活的程度，来确定反贫困政策对象。

在供给维度中，决策者关注分配的内容。社会福利资源的供给形式呈现多样化，除传统的现金、实物、服务等，还有凭证（如食物券、商品券等）、税收减免、权利、机会（如能力发展、就业促进等）。对于目前的城市反贫困政策而言，可根据不同的贫困人群的特点，给予相应的福利品。例如，对于城市无业失业人员，应着重提升其自助能力，发展其就业机会；对于经济困难的进城务工人员，应注重给予其享受逐步与城市居民相同的社会福利权利，并为其随迁子女的教育创造机会，等等。

在输送维度中，较多提及福利的输送系统，即服务提供者之间以及服务提供者与消费者之间的组织安排。福利输送的方式可呈现多种二元选择，例如：福利机构为公营化或私营化；提供的服务为组合产品或单一产品；服务提供方式为中央集权式或地方分权式；福利供给性质为营利的商业性或非营利的福利性；服务策略提供者为专家、半专家或消费者；权力运作方式为专家掌握或下放至服务使用者；等等。考察当前中国城市反贫困政策不难发现，政策主体依然是政府主导，市场和民间社会参与不足，且呈现中央政府权力较为集中而地方政府权限较小的特点，所提供的贫困救助服务依然比较单一。因此，在制定相关决策时，可适当引入多元化的政策主体，例如非政府组织（NGO）和企业；同时应逐渐实现简政放权，给予地方足够的权限以充分调动积极性；此外，在决策过程中，应注意吸取专家意见和听取服务使用者的诉求。

社会福利政策的最后一个维度是财务模式，涵盖资金来源和转移机制两个方面。资金来源包括税收、志愿者捐款、收费等，其中捐款是指社会机构、企业、个人等提供的私营或私人捐款，收费是指福利品提供者按照产品或服务的市场价值向使用者收取的费用；转移机制是指资金从来源部门转移到服务提供部门的过程及机制。在中国，城市反贫困政策实践主要包括社会救济范畴的城市最低生活保障制度，以及相关的贫困预防性及补救性政策如慈善救济、失业救济、大病救助、残疾救助等。由于政府在反贫困行动处于主导地位，公民组织尚不发达，福利供给市场化进程不完善，因此反贫困的资金来源依然以政府税收为主，捐款和收费为辅。可考虑在加大财政投入的同时，鼓励民间力量参与到资金筹措中来。

四、中国城市反贫困政策的发展路径选择

（一）价值理念的选择：彰显公平正义

城市反贫困政策从制定、实施到反馈的全过程中，必须遵循一些价值理念。例如：平等性，即尽可能地创造条件，保证机会、过程、结果的相对平等；福利性，即从尊重人的价值、权利出发，使各阶层均能从现代福利制度中受益，保障城市贫困者的基本生活；公平性，即通过反贫困制度安排和全社会的共同努力，促成社会财富再分配，有效调整贫富差距；充足性，即根据人本主义、人道主义的要求，给予贫困者较为充分的福利救助和能力发展措施，以确保其达到合意的生活水准；正义性，即从制度、形式、程序等方面来公平正当地分配福利资源，以使反贫困政策的实施成果尽可能地合乎每一个收益者的利益。

在中国城市反贫困政策的制定与实践中，公平正义是最基本的价值取向，也是政策合法性的源泉和社会发展的必然要求。从近年来的反贫困实践中，可以看出决策者对公平正义愈发重视。2012年中共十八大指出，要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以“权利公平、机会公平、规则公平”为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保障人民平等参与，平等发展权利。在中国城市贫困群体中，农民工所占比例越来越大。近年来，中国的农民工反贫困政策在价值理念方面的转变思路较为明晰，体现在政府、企业和社会越来越注重为农民工提供公共服务，以及发展农民工的职业培训、就业创业、子女教育等方面的福利措施。这些转变，无不体现出对公平正义价值理念的认同。因此，公平和正义应当成为更广泛的城市反贫困政策的设计理念，以推动贫困者在经济发展、政治参与、社会保障等方面享有与其他群体同等的权利与福祉。

（二）分配对象的选择：政策对象更为广泛

城市反贫困政策对象的选择，应从上世纪90年代以下岗失业人员为主扩展到更广泛的贫困人群，近年的政策实践正逐步实现这一点。当前城市反贫困政策在分配对象的选择上，越来越多地表现出普惠性特征，政策客体范围逐渐扩大，从最初的下岗失业人员扩展到农民工、失地农民等易贫困群体。例如，2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》强调了城市再就业问题的重要性，同时指出应做好进城务工人员和城市失地农民的就业、再就业工作。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出了解决城市贫困者住房困难问题的思路，并要求通过比照经济适用房的相关优惠政策，建设符合农民工等城市贫困群体需求和特点的住房，并以出租的形式来改善其居住条件。在城市失地农民方面，相关政策旨在确保被征地农民生活水平不因征地而降低，使其长远生计有保障。除了提高失地农民在劳动力市场上的竞争力之外，还制定了以增强潜力、发展能力为目的，涵盖多个领域的就业促进政策体系，以帮助失地农民摆脱贫困。

（三）供给项目与输送策略的选择：内容更为多元，渠道更为整合

根据Gilbert和Terrell的分析，供给的项目除传统的现金、实物、服务等之外，还包括凭证、豁免、权利、机会等多种形式。［1］167-168输送策略的选择除存在单一项目外，还可存在复合的、综合的服务项目。近年来，对城市贫困群体的政策支持逐渐从提供单一救助项目到综合公共服务转变。政策供给项目涉及提供就业培训、促进政策参与、实施培训费补贴制度、减免税费、提供贷款担保等多个方面，丰富了反贫困政策的供给项目和内容，也充实了相应的输送渠道。在下岗职工反贫困方面，近年来中华全国总工会逐渐把工作重点从生活救助准移到帮助摆脱贫困上，尤其是强调促进困难职工再就业。为了促进城市贫困者对自身权益的保护，全国总工会通过促进下岗失业人员参与政策制定和实施，建立联席会议制度，完善“三方机制”等手段，促进下岗失业人员的政策参与。此外，各级政府还在各地推广实施农村劳动力转移培训阳光工程，对参加培训的进城务工人员给于适当的培训费补贴，以减少他们因参加培训而失去收入的忧虑。同时，有关部门要求输入地将进城务工人员岗位技能纳入当地职业培训计划，鼓励农民工参加职业技能鉴定、获取国家职业资格证书。除下岗职工和进城务工人员之外，城市失业人员也是城市贫困群体的组成部分。各级有关部门陆续出台了对雇主吸收失业人员进行社保补贴和岗位补贴、为失业人员办理再就业优惠证、税收减免等优惠政策，以及自谋职业者和弹性就业者的社会保险补贴政策、失业人员免费享受职业培训和职业介绍的政策等，逐步形成涵盖财政、税收、金融等领域的城市反贫困政策体系。

通过中国城市反贫困政策的变化可看出，决策者不再像以往那样仅提供物质救济，而是通过一系列措施来实现贫困者的能力提升和自我发展。这些支持性政策涉及的领域和范围越来越广，内容越来越多元，政策对象的范围也逐渐广泛，公共综合就业服务体系逐步建立。从城市反贫困政策供给和输送的两个维度来看，目前中国城市反贫困政策正向着供给内容更多元、输送渠道更综合的方向发展。

五、中国城市反贫困政策发展中应注意的方面

第一，在价值理念方面，城市反贫困政策在制定中应将公平正义摆在更首要的位置。对于那些在经济改革和社会转型大潮中利益受损的贫困人群，应给予更多的特殊支持和政策倾斜，使他们在经济竞争和社会参与中充分享有起点、过程、结果全方位的公平。此外，还应格外关注城市贫困者后代发展的公平问题。例如对进城务工人员随迁子女的教育，应在政策上给予倾斜和照顾，以防止教育缺失导致的贫困代际传递。

第二，在分配的维度上，应继续扩大保障范围，使城市反贫困政策向更普惠的方向发展。中国城市反贫困政策最初是为保障城市下岗失业人员基本生活和就业而产生，后来逐步扩展到对进城务工人员、城市失地农民和其他城市失业人员进行支持的综合政策体系。今后，应在保证现有城市贫困群体政策水准的前提下，将更多的城市贫困群体纳入到政策保障中。

第三，在供给和输送的维度上，应继续促使反贫困政策项目的整合发展。应积极完善现有的捆绑式救助方式，并设计出更多的综合性反贫困项目，充分促进城市贫困者可行能力的提高。同时，应鼓励市场和社会的力量参与到反贫困行动中来，通过政府购买服务等方式，促进反贫困行动向着更专业化、社会化的方向发展。此外，在政策输送的过程中，要继续健全相关监督机制，使各项政策落到实处，保障城市贫困群体的权益。

第四，在财务的维度上，各级政府应继续加大对城市反贫困政策的投入。政府应始终扮演社会福利政策最主要出资人的角色，任何时候都应担起提供福利资金的责任。各部门应积极转变思维方式，积极认识到投资社会福利、给予民众更多经济自由和福利保障，能够更好地促进经济发展和社会进步的事实。因此，政府应在不加重民众税负的前提下，不断加大财政投入，使各项反贫困政策在资金来源上更有保障，确保政策效果的实现。

［1］ Neil Gilbert， Paul Terrell.社会福利政策引论［M］.上海：华东理工大学出版社，2013：26.

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