邹　鑫

（武汉大学　法学院，湖北　武汉　430070）

一、引言

所谓国家高新区，是指国务院在不改变既有的行政区划前提下，在一定区域内确定的、实行特殊优惠政策、“依靠我国自己的科技力量，促进高技术成果的商品化、产业化，对于调整产业结构，推动传统产业的改造，提高劳动生产率，增强国际竞争能力”①选自1991年3月《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》。的“科技特区”。国家高新区是我国区域的重要组成部分，其与区域是部分与整体的关系，是国家整体范围内的一个特定区域。为此，笔者在本论文中将国家高新区没有定位于一个单独的区域，而是将其作为区域的一个有机组成部分，同时它也是国家的一个组成部分。而国家高新区法治，是指在国家高新区区域范围内，在遵循国家法治统一的前提下，在不违背国家宪法、法律（包括基本法律、单行法律和行政法律）的基础上，在宪法、法律授权范围内，根据法治的原则和精神，根据国家高新区区域内的政治、经济、文化和社会的特点，依法开展地方性立法，促进司法公正、依法行政，进行法治文化建设、推动法治建设进程，保障社会和谐发展的系列目标、活动、状态和过程。它是国家法治在国家高新区的体现，更是区域法治和特色法治在国家高新区的见证。

自1988年国务院开始批准建立第一家国家高新技术产业开发区——中关村科技园开始，根据国家科学技术部统计，截至2017年3月，我国国家高新技术产业开发区总数已达156家。②此处统计数字不包含苏州工业园，但其享受国家高新区同等政策。足迹遍及除西藏外的其余省、直辖市、自治区。国家高新区表现出很好的发展质量和增长态势，已成为中国深入实施创新驱动发展战略、走中国特色自主创新道路的一面旗帜。国家高新区集聚了全国50%以上的高新技术企业，单位产出能耗仅为全国平均值的一半，每万名从业人员拥有发明专利107件，相当于全国平均水平的10倍。国家高新区在经济上取得了跨越式发展，它唱响了我国知识经济时代发展的主旋律，对推动我国经济、社会、环境的全面可持续发展，促进现代化的全面实现发挥了积极的引领作用。

古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。党的十八大以来，依法治国方略被提到一个新高度，法治也为“中国梦”的实现提供了坚实的法律保障。而我国国家高新区作为我国科技改革的“试验田”，科技产业转化的“先行先试区”，从无到有，从有到发展壮大，历经了十年的初创期、十年的“二次创业”，正迈入“科技创新、建立智慧型创业园区和学习型社区”的全新发展阶段。与之相适应，其法治建设也经历了从无到有，到逐步建立健全的过程。但不可否认的是，我国国家高新区的法治建设还存在诸多问题和不足，与一些发达国家和地区发展比较成功的高新区相比，还存在很大的差距，还有很长的路要走。因此，建立健全国家高新区法治建设，对促进和保障我国高新区发展具有重要意义。

过去几年，中国内法学界将大量的精力投入到了区域法治建设的理论和实践的研究中，取得了一些研究成果；近两年，随着自贸区的兴起，有关自贸区的法治建设研究正方兴未艾，对四大自贸区法治建设的理论研究进行得如火如荼，而对高新区的法治建设研究则一直比较萧条，少见有眼光独到且有一定学术深度的专业论述。审视眼下学术界已有的研究，不难发现，很多研究都是碎片化地总结归纳一些国家和地区高新区过往的经济发展及经验，然而通过系统视角、以个案为专门的学术研究标本的专著极为鲜见，也较为零散，宏观方面的提炼和研究也相对贫瘠。高新区的设立始终是位于一定行政区域内，一些高新区虽冠名国家高新区，享受国家政策和法律的支持和优惠，但是其治理管辖当属地方行政区域的事务范畴，有鉴于此，本文尝试将区域引入高新区的法治建设中，提出“区域法治建设视角下的高新区法治建设”这一新的研究范畴，从而从宏观层面推动我国高新区的法治建设。

二、国内外文献综述与评述

对于高新区的中外研究，主要集中于其经济建设和发展的理论。国外理论研究包括熊彼特等提出的“创新理论”、克里斯塔特的“中心地理论”、佩鲁的“增长极理论”、克鲁格曼的“规模收益递增理论”、波特的“新竞争理论”等；国内理论研究主要包括范柏乃、魏江等对有关产业群聚现象的研究、陆大道的“点轴开发理论”等；此外，中外学者还涉及了对高新区的发展现状、未来思路和定位的研究、对高新区管理模式和政策制定方面的研究、高新区的评价体系研究、高新区与创新绩效研究、高新区与新兴产业、腹地区域研究等，取得了较为丰硕的理论成果。

通过分析中外学者关于高新区的研究，不难发现，相比较高新区的建设发展理论研究而言，国内外学者对于高新区的法治建设方面的研究则不多，具体归纳起来大体包括以下四个方面：其一，研究成果主要集中于高新区建设和发展，而对高新区法治建设方面的研究较少；其二，部分国内学者在对高新区法制建设的研究主要集中于高新区管理模式和具体法规政策的分析研究，包括税收优惠、资金和风险投资、市场扶持、人才培养与引进等方面，出现重法制研究轻法治研究的现象；其三，在对高新区立法的定位问题的研究上侧重于对高新区高新技术这一特定产业方面的立法研究，即将高新区法定位于高新技术产业法，而未将高新区作为我国的特殊区域来看待。由于未将高新区法定位于区域法，导致对高新区的立法定位过于狭窄，不利于高新区法的制定与实施。笔者认为这也是导致2002年8月《中华人民共和国高新技术产业开发区法（草案）》被第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议终止审议的重要原因之一；其四，对高新区立法后评估的研究还很少，法学学术界还未开展对高新区的立法后评估研究。

通过对相关资料的分析，笔者发现了“冰火两重天”的研究现象，即与高新区法治建设的研究发展相对缓慢而言，我国区域法治建设研究取得了很多有价值的理论成果。针对我国学者对高新区法治建设的研究现状和对区域法治建设的研究现状，通过对高新区法治建设与区域法治建设研究割裂的现象进行分析，笔者试图在二者之间搭建一部沟通的桥梁，将高新区法治建设纳入我国区域法治建设的轨道。也就是说，笔者认为应当将高新区法治建设和区域法治建设二者结合起来进行综合思考和全面研究，将高新区作为一个特定区域而不是一个产业来看待。以此视角来重新思考和研究高新区的立法情况，这样可能更有意义。

三、我国高新区立法现状与特点

我国国家高新区的发展已有近30年历程，其在经济方面取得了巨大的成就。相比较而言，国家高新区的法治建设成就要逊色一些。立法立规是法治建设的首要环节，也是法律体系赖以形成的基本方式。尽管高新区法治建设稍微落后，但我国高新区的立法历程来看，我国国家高新区立法呈现从无到有、从碎片化到系统化的趋势，初步形成了以科技产业立法为主导，区域立法为补充的全方位立法体系的雏形。

（一）地方立法占绝对主导

综观我国国家高新区立法进程，国家级大法缺失。《国家高新技术产业开发区法》被终止审议，成为我国第一部废。①1997年2月，八届全国人大常委会第二十九次会议初步审议了《中华人民共和国高新技术产业高新区法（草案）》。1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议对草案进行了第二次审议。此后由于各方面对草案的意见分歧较大，一直未能提出对草案的修改方案。2002年8月16日，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议根据《中华人民共和国立法法》第三十九条规定，认为《中华人民共和国高新技术产业高新区法（草案）》自1999年6月第二次审议至今，已经三年。立法法自2000年7月1日起实施，从立法法生效起计算，到今年7月1日也满两年，应当终止审议《中华人民共和国高新技术产业高新区法（草案）》，特向第九届全国人民代表大会常务委员会报告。《国家高新技术产业开发区法》成为根据立法法规定终止审议的第一部法律草案.《国家级开发区管理条例》草拟稿征求意见自2007年6月开始至今已过去10年，至今依然“群龙见首不见尾”。地方政府为了发展高新区，制定了大量的地方性法规、政府规章。即便从中央和地方立法数量的比例来看，地方立法明显占据了绝对的优势。

（二）地方立法水平不断提高

国家高新区地方性立法可以大致划分为三个阶段：第一阶段是20世纪90年代末之前制定的法规，内容较为陈旧，随着我国社会主义市场经济建设探索的不断深入，那些立法的日益显得捉襟见肘；第二阶段是2000年至2014年制定的法规，涉及了市场主体与竞争秩序、风险投资、知识产权保护、环境与规划建设、国际经济技术合作等高新区出现的新事物，突破了旧有观念和实践的束缚，体现了种种制度性创新；第三阶段是在2014年之后的制定的法规，充分引进并吸收了上海自贸区的创造经验，大力简政放权，注重构建更加系统的制度和更为创新的立法设计，体现了地方立法水平的不断提升。

（三）行政性立法色彩浓厚

在国家法律缺位的情况下，为支持高新区的快速、持续、有序、和谐发展，国务院、国务院各部门、省级人民政府及其部门以及高新区所在地政府在高新区设立及运行过程中，制定了大量的行政规章及规范性文件，较为系统地确立了高新区的管理体制、特殊政策及特定功能。②省级人民政府、较大市人民政府、无立法权的高新区所在地的市政府为促进本地高新区的发展，出台了大量有关高新区管理体制、机构设置、产业功能、扶持政策等方面的规范性文件。这种形式是高新区立法中最多的一种，也是最具体、操作性、最强的一种.

四、我国高新区立法存在的问题

综观我国国家高新区立法现状，一方面国家高新区的立法取得了一些成就，为维护区内高新技术企业的合法权益、推动高新技术产业的发展和壮大、使我国依靠自己的科技力量实现高新技术成果的商品化和产业化都起到了极大的保证和促进作用；另一方面，我国高新区立法还存在很多的不足，同世界各国高新区立法相比，还存在着较大差距。

（一）立法定位不明确，法律协调难度大

中央政策与地方立法定位不一致，这是当前国家高新区立法存在的根本问题。从上述高新区立法现状可以看出，中央层面制定的法律、政策主要是发展高新技术企业和高新技术产业，加快和促进科技成果的转化，推进我国产业结构的转型与升级。为此，将高新区的立法主要立足于科技产业发展，倾向于将其定位成科技产业法。但纵观地方性法规，除了2002年5月24日山西省人大审议通过的《山西省高新技术产业发展条例》是以科技产业法为主外，其余大部分地方性法规基本上都是以区域法内容为主，科技产业法内容为辅。也就是说，地方性法规大多只是强调了高新区的“区域性”特点，“科技创业性”是其最重要的内容和组成部分。

（二）专门立法缺乏顶层设计，各位阶立法供给量不平衡

从我国国家高新区立法的现状来看，2007年12月29日修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》第24条规定：国务院可以根据需要批准建立国家高新技术产业开发区，并对国家高新技术产业开发区的建设、发展给予引导和扶持，使其形成特色和优势，发挥集聚效应。也就是说，在法律层面上只有一部《中华人民共和国技术进步法》，且该法未对高新区作出实体规范。可以说，目前我国规范高新区的专门法律、行政法规还是一个空白，缺乏专门法律的顶层设计。现有的部门规章、地方性法规、地方政府规章数量众多，但法律位阶较低，且规定不够一致，不能满足我国国家高新区进一步发展壮大的需要。

（三）地方立法缺乏系统性、协调性和可持续性

从各地制定的国家高新区条例和相关高新区政府规章来看，各自为政，地方性色彩浓厚，缺乏大局观念和整体意识。高新区地方性立法本应站在国家赋予高新区的使命高度来制定地方性法规，但从各地制定的高新区条例来看，各自为政、条块分割的内容多，注重整体、体现地区利益与国家利益一致性的内容少；注重眼前利益的内容多，注重前瞻性的内容少；协调性的立法内容不够，各位阶立法衔接也不够，且缺乏确定的法律评价体系。关于国家创新系统的立法内容的缺失，导致各高新区之间缺乏必要的联系协调与沟通，往往造成高新区之间重复建设和高新区内部管理秩序的混乱。

（四）立法内容缺乏特色性和创新性

由于我国大多数高新区将工作重点放在引进外资、扩大用地和生产规模上，土地开发面积、开发土地转让情况、引进外资的多寡似乎成为衡量高新区管理者绩效的唯一标准。在项目审批阶段，部分高新区管理者只看重项目投资规模，轻视或忽视技术等级，使得全国大多数高新区类型趋同、产业同质现象明显。在专门法律、行政法规及国家总体高新区规划和纲要缺位的情况下，各地立法内容雷同化程度高，没有体现地区特色。立法创新的缺乏导致各高新区之间为了地方利益相互“厮杀”，血拼优惠政策，各自为政现象严重。此类行为在一定程度上损害了国家的整体利益，也不利于高新区国家使命的顺利实现。

（五）立法后评估缺乏，地方性法规的“废、改、立”进程缓慢

立法后评估是立法工作的继续和延伸，是检验立法质量、提高立法质量的一项制度。[1]目前，我国有关立法评估该如何开展尚处于摸索阶段，尽管各地方政府开展了一些立法后评估活动，但相比较而言，地方人大对专门针对高新区立法的立法后评估很少。①如山东省自2000年以来先后对《山东省私营企业和个体工商户权益保护条例》、《山东省实施〈中华人民共和国产品质量法〉办法》与《山东省法律援助条例》等地方性法规进行了立法后评估.截止2014年年底，据公开报道的高新区条例的立法后评估只有贵阳市于2014年4月30日在第十三届人大常委会第二十四次会议对《贵阳高新技术产业开发区条例》等工作进行立法后评估。②《贵阳日报》，2014-05-01，A01.高新区地方立法数量多、时间早，大多在2000年至2004年制定，原先的立法内容已不能满足高新区进一步发展的需要。

五、关于我国高新区立法存在问题的原因

我国高新区的设立和发展是前所未有的事业，从其产生之日，我们就一直本着“摸着石子过河”的态度，先行先试，边走边试。诚然，这样的开端是可以理解的，但也正是由于有了这样的开端，抑制了现今高新区的立法工作。

（一）高新区本身体制复杂

高新区本身就是改革开放的产物，是我国特殊体制的试验区，情况十分复杂。比如，仅就高新区管委会的性质而言，有些是行政机关，有些是事业单位，有些是企业受政府委托的代管机构，有些与所在区、县政府一套班子，两块牌子，有些既不明确是行政机关，也不明确是事业单位。尽管高新区内部实施的是一套“充分发挥市场机制的作用、大力调动民间机构的积极性”的全新行政管理体制，但在高新区外部仍旧实施的是一种传统的管理模式。倘若两者兼容，高新区与地方政府的协调问题自然容易解决。遗憾的是，这两种管理体制的兼容度并不高，甚至在一定范畴之内相互冲突，这就必然导致高新区内部与外部的协调产生许多困难，使管理体制不顺。

（二）行政法学界缺乏针对性的专项研究

总体上讲，我国高新区的立法工作严重滞后于高新区的发展速度，对严重影响高新区核心竞争力体制性障碍没有解决途径，特别是没有一部规范全国各级、各类高新区发展的行政法规，更没有一部高新区基本法律，没有高新区作为改革、开放、发展试验区的法律。正是改革上缺乏依据，导致开放上屡屡碰壁、发展上矛盾重重。高新区在我国是一个新事物，高新区的行政管理体制也是一个新事物。在探索阶段，就需要高新区、企业、理论界和政府四方联合起来，积极探讨，加强研究，为我国高新区行政管理体制的创新提供指导。然而，这方面的研究目前在我国仍然相对冷寂，远远没有达到应有的程度。[2]

（三）高新区法治建设的定位不明

我国目前还没有一部全国统一的国家高新区大法。1996年全国人大曾经起草过一部《国家高新技术产业开发区法》，但始终未获通过。究其原因，主要在于两种意见争执不下，一种意见认为应建立一部国家高新技术产业开发区法，即园区法；而反对者认为应建立国家高新技术产业法。笔者认为，一部法律的最终产生，有的是不同意见在新的认识基础上达成一致的结果，有的是经济社会的迅速发展在实践上为其出台做了充分准备。当理论上的认识渐趋一致，当全国高新区在立法上已形成了百舸急流、万船竞发的局面，当实践已做出了充分的准备并提供了坚实的基础之时，可能就是国家高新区大法的出台之日。

六、我国高新区立法创新的对策与建议

我国高新区的发展已经步入而立之年，其发展早已走过了“摸着石头过河”的草创阶段，进入了快速发展的“二次创业阶段”。可是，关于高新区的立法建设依然还是处于“三国混战”阶段，未能最终制定一部符合高新区实际的全国统一法律或行政法规，这不得不说是我国高新区发展的一大遗憾。为此，应做好高新区发展保障的顶层设计——立法先行，以法治保障其发展，并在发展中根据实际情况的反馈不断进行完善，修订相关法律法规，通过制定一系列、多层次、立体化的法治体系来为高新区的发展“护航”。

（一）明确立法定位，协调中央政策、法律与地方立法

中央政策、法律与地方立法定位的不一致给国家高新区的发展带来了很大的不确定性。不得不承认，二者定位的不可调和也是导致《国家高新技术产业开发区法》成为我国第一部废法和《国家级开发区管理条例》历经10年仍未出台的主要原因。因此，立法机关和相关部门应尽快协调二者的不一致，达成统一共识，制定出最大程度弥合二者不一致的法律或行政法规，为国家高新区的发展引领方向。笔者认为，鉴于高新区法治建设的两种定位各具特点，将二者协调起来，创新法治理念，可以将国家层面的法律、行政法规以高新技术产业开发区区域法为主导，部委规章、地方性法规、规章、制度、办法以高新技术产业法为主导，将二者有机结合起来。

（二）加快国家高新区专门立法的顶层设计，统一协调各层次立法

国家高新区走过了近30年的发展历程，令人遗憾的是，至今都缺乏一部国家法律或行政法规的“护航”，这不符合我国当前我国法治国家、法治政府、法治社会建设的需要。国家高新区法律、行政法规的缺失导致地方立法容易各自为政，形成地方立法的“割据”之势。因此，尽快制定和颁布一部全国性的高新区法律或行政法规，确立高新区发展的基本原则性问题，规范高新区的发展和地方立法已势在必行。高新区法律或行政法规应确定高新区发展的基本问题，如高新区的发展目标和方针、管理体制和管理方式、高新区和高新技术企业的一般标准、扶持政策措施等，明确高新区应承担的国家使命。与此同时，也应明确对地方立法机关和对高新区的授权立法，使地方立法机关的立法有法可依。高新区地方立法机关和政府部门在国家高新区法律或行政法规制定后，应根据其确立的基本原则对本地区制定的高新区地方性法规、政府规章进行审查和修改，使之与上位法保持一致。

（三）加强地方立法的系统性、协调性和与可持续性

地方立法应根据1991年3月6日国务院出台关于批准《国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》中确定的：“依靠我国自己的科技力量，促进高技术成果的商品化、产业化，对于调整产业结构，推动传统产业的改造，提高劳动生产率，增强国际竞争能力，具有重要意义。各地区、各有关部门对高新技术产业开发区要加强领导，大力扶持，按照国家的有关政策规定，促进我国高新技术产业健康发展。”高新区发展的历史使命和国家使命及之后在原国家科委和科技部制定的高新区发展规划纲要中对高新区的发展提出了分阶段的国家任务的要求，增强立法的系统性、协调性与可持续性，防止地方立法对高新区发展定位的地方化、碎片化和短期化，真正使地方高新区与国家协同发展。

（四）注重立法内容的特色性和创新性

国家高新区作为我国科技产业成果转化的“先行先试区”和“试验示范区”，取得了巨大成就，为我国经济发展闯出了一条符合我国经济发展实际的道路，其中地方立法的保驾护航功不可没。同时高新区地方立法内容雷同化程度高，没有体现地区特色，缺乏立法创新，不利于国家整体利益的顺利实现。其实，每一个国家高新区都处在独特的环境之中，具有显著地区别于其他高新区的政治、经济、社会、人文等环境，地方立法应在法规内容中体现这些特色，创新立法内容，使之形成具有本地高新区发展的“品牌”。

（五）推进国家高新区地方性法规“废、改、立”进程

我国国家高新区的立法后评估没有有效开展，地方性法规的“废、改、立”进程缓慢。为此，高新区所在地的立法机关和政府应根据高新区的发展，对已制定的法规和政府规章、规范性文件进行立法后评估，根据评估结果，积极推进国家高新区地方性法规的“废、改、立”工作，提高高新区法规、政府规章及规范性文件的有效性、可行性。在进行立法评估的过程中可充分考虑政策、法律方法模式的综合性，综合采取目标设定、技术推进、经济刺激、公众参与、法律责任等多种方法推进立法的革新。

七、结语

总之，我国国家高新区立法的过程中既要吸收国外区域发展的立法实践经验，也要立足于我国的基本国情。一方面，坚持共性原则，促使法治统一与立法协调相结合，树立可持续、和谐发展的理念，完善立法后的评估；另一方面，坚持个性原则，结合本地区的经济、政治、法制、文化、风俗、民情等实际情况，突出其所在高新区的特色。只有将共性原则与个性原则相结合，构建有机联动的制度关系网络，才能为高新区的发展营造良好的法治环境，进而实现其长足良性发展。

[1]沈国明，等.在规则与现实之间——上海市地方立法评估报告［M］.上海人民出版社2009年版，第10页.

[2]康江峰.我国高新区行政管理体制创新研究［J］.科技管理研究，2005（8）.