潘　乾，黎治潭

（1.长春师范大学 马克思主义学院，吉林 长春 130032；2.海南省定安县人民检察院，海南 定安 571200）

“法治是治国理政的基本方式”，这一正确论断是我们党执政理念和治国理政基本方式的根本转变[1]。党的十八大报告提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。在人民群众法治意识和参与意识不断增强、社会进入信息时代和法治时代的新形势下，培养和提高领导干部运用法治思维和法治方式预防和化解社会矛盾、维护社会稳定的能力，是法治作为治国理政基本方式的内在要求和必然选择，也是当前基层社会治理的要求。

一、法治思维和法治方式的基本内涵

（一）法治思维的含义及特征

对于法治思维的含义，学界并未形成统一观点，正所谓仁者见仁，智者见智。袁曙宏认为，法治思维的实质即各级领导干部想问题、作决策、办事情要严格遵循法律规则和法律程序，以人民授权和职权法定为边界，切实保护人民和尊重保护人权，始终坚持法律面前人人平等，自觉接受法律的监督和承担法律责任[2]。姜明安认为，法治思维是公权力执掌者依照一定的法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程[3]。

综上，笔者认为，法治思维作为一种新的思维方式有别于人治思维、权力思维，是指公权力持有者在想问题、作决策、办事情时，以合法性为判断起点、以公平正义为落脚点，在法治理念的指导下，运用法律的方法、法律技术，分析、综合、判断问题，各种问题，形成结论、决策的思维活动与过程。可以说，法治思维是一种法律思维、底线思维，强调的是“合乎法律”。法治思维较之于人治思维，具有以下特征：

法治思维是一种规范性、程序性思维，是根据具体的法律的思考，受法律规范和程序约束、指引，优先考虑法律文本本身，强调“法律的清晰性”。法治思维是一种限制权力、保障权利的思维，通过程序法约束权力强势，消减权力崇拜，通过维护和创造良好的法律秩序，保障公民权利。法治思维是一种逻辑思维，是一种逻辑推理、修辞论辩和解释技术的思维方式，适用法律时要运用逻辑规则搭建法律与社会、法律与其他行为规范之间的联系，排除其他因素对思维决策的干扰，保持制度的理性，从而在法律的框架内限制权力和权利的非理性扩张。

（二）法治方式的含义及与法治思维的关系

法治方式是一种合乎法治的行为准则，是从操作层面来说的。姜明安认为，法治方式，是指公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法、手段[3]。法治方式是在法治思维的指导下的立法、执法、司法及对法律所创制的制度、机制、设施、程序的运用、适用。即，法治方式是一种法律的运行，是法治思维从思想变为实践的具体体现，也是法律文本和法律精神的具体落实。法治方式是对现有法律、法规、规章制度的运用，要遵循法定程序和法律原则，规范和限制权力、保障公民权利，以实现社会公平正义为终极目标。

法治思维和法治方式二者互为表里，是法治在思想层面和操作层面的运用。法治思维指导、决定、支配法治方式。法治方式是对法治思维的转化和具体体现。

二、运用法治思维认识农村社会矛盾

我国正处于重要转型期，一系列经济社会领域的变革导致了农村社会结构不断分化和重组，农村社会呈现出多重的规模性结构性分化，在一定程度上影响了我国经济社会发展进程，给基层社会治理带来了挑战。就当前海南国际旅游岛建设而言，其呈现出来的农村社会矛盾既有共性的一面，也有其自身特殊的一面。

（一）当前农村社会矛盾纠纷的特点

社会变迁诱发了我国大规模结构性农村社会矛盾[4]，这些社会矛盾从法律意义上看往往表现为纠纷和争议[5]，其数量之多、化解难度之大、矛盾类型之复杂，前所未有，形势不容客观。本文重点分析海南省农村社会矛盾，以A县2014年的数据为参考。该县总人口34万人，县法院受理案件中涉及民事纠纷973件，行政纠纷10件。全县共立各类刑事案件1075宗，与去年同期相比，发案总数上升19.31%；受理治安案件1130起，与去年同期相比上升11.77%；查处治安案件1115起，与去年同期相比上升23.61%。全县共受理行政复议案件9宗，其中7宗环保行政管理纠纷案件，2宗土地行政管理纠纷案件。全县信访总量达1667件，与去年同期相比上升26%，其中来信123件，同比上升7%；来访253批1544人次，与去年同期相比，分别上升48.8%和27.7%；集体访65批1205人次，与去年同期相比，分别上升1.09倍和19.9%；到省非正常上访9批110人次，与去年相比，分别上升1.25倍和下降14.7%，进京非正常上访为2批2人次。①以上数据来源于海南省A县法院、县公安局、县法制办、县信访局等部门提供，在此鸣谢。

以上述数据作为一般参考，可以归纳出当前海南农村社会矛盾纠纷具有以下特点：

1.矛盾纠纷参与主体多元化、涉及领域广泛

当前海南农村社会矛盾纠纷的参与主体呈现出了多元化趋势，不仅有本土农民、农民工、基层领导干部，还包括了农村教师、乡镇企业投资者、房地产开发商等主体。矛盾纠纷所涉及的领域也日益扩大，涵盖了征地拆迁补偿安置、官民冲突、社会保障、就业、环保、城建、涉农问题等农村社会矛盾纠纷类型。现阶段，海南的农村社会矛盾突出表现在旅游开发与环境资源保护的冲突、农村土地征收征用补偿和安置的冲突、农民低收入与高物价之间的冲突、村民对开发建设的不理解和抵触情绪等诸多方面[6]。

2.土地纠纷成为农村主要矛盾，“官民冲突”是矛盾的主要形态

当前海南农村社会矛盾主要集中体现在土地纠纷上，包括宅基地流转纠纷、土地承包流转纠纷、土地征收征用补偿纠纷、房屋拆迁补偿纠纷、闲置土地纠纷、土地确权纠纷、林地权益纠纷等方面。这类矛盾的主体涉及到政府与投资者之间、政府与群众之间、群众与群众之间，呈现出了民事纠纷、行政纠纷、轻微刑事纠纷相结合渗透的复杂情况[7]。由于国际旅游岛建设的政策更多地需要基层领导干部去执行，因而大量的农村社会矛盾的矛头直接或间接地指向了基层党政机关，加之部分领导干部可能在执法过程中存在有损公权力形象的不良行为，损害到了农民的合法利益，使得“官民冲突”成为了当前农村社会矛盾的主要形态。

3.矛盾呈井喷式，易发群体性事件，网络表达日益凸显

由于近年来海南集中开发建设，经济的快速发展与社会体制机制严重滞后间产生了一定裂痕，积累了诸多的社会矛盾，尤其是由于建设向农村要地导致了矛盾呈现出井喷式发展，甚至引发了群体性事件，如2012年的“4.12莺歌海案”。此外，随着网络信息技术的快速发展，电脑、手机已经普及到了农村，农村网民人数增多，且因互联网具有便捷性和隐匿性特点，农村社会通过博客、微博、微信、短信等信息平台表达思想观点和利益诉求日益增多。由于网络的广泛传播性，很多社会矛盾，特别是“民”对“官”的不满、指责极易发酵成为现实的社会矛盾。

4.社会矛盾的解决方式仍然依赖行政手段，解决难度日益增大

受计划经济后遗症影响，行政手段仍然是当前政府解决社会矛盾的主要方式。一方面，农村社会还未形成良好的法治氛围，大多数民众缺乏运用法律手段解决农村社会矛盾的意识，对司法机关不信任，往往倾向于选择通过行政或政治方式解决纠纷，存在“信访不信法、信上不信下”的心态；另一方面，基层党政机关及其工作人员运用法治思维和法治方式预防和化解社会矛盾的能力有待提高。现实中，基层党政机关往往基于维稳压力或政治指标考量，运用定指标、下批示、追责任等行政手段解决农村社会矛盾[5]，将自己推向了矛盾的前线，一旦处理不当，极易激化矛盾或引发次生矛盾。

（二）原因分析

1.海南国际旅游岛建设积累了大量矛盾

近年来，为贯彻落实《关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》的国家战略部署，海南进行了一系列政治经济领域的变革，取得了一定的成绩，但同时也凸显和积累了相当数量的社会矛盾。由于国际旅游岛建设首先是优先发展旅游业及其衍生产业，一方面在政府开发建设旅游景区和旅游基础设施过程中不可避免地向农村要地要环境资源，必然会牺牲当地居民的相关利益，引起当地居民的抵触情绪，造起政府和民众关系紧张。另一方面在对旅游业及相关环境综合整治过程中必然会影响到当地居民的生活习惯和生存手段，这也在一定程度上生化社会矛盾。

2.农村经济发展滞缓与日益增加的社会生活成本之间的矛盾

海南国际旅游岛建设较快地促进了海南的经济发展，人们生活水平得到了提升。但不可否认的是，相较于第三产业的异军突起及农村城镇化的快速发展，农业经济发展却出现了相对滞缓。目前农村普遍存在精壮劳动力向城镇迁移，“老弱病残”留守农村，造成农田大量荒废现象，这无疑让本来生产水平就不高的小农经济“雪上加霜”。再加上城镇化进程中出现的大量失地无业农民，农民创收机会较少，收入水平仍较低。而旅游业发展衍生的高物价高消费使当地居民产生较大生活压力，可能对国际旅游岛建设政策产生一定误解。

3.公民法治意识的觉醒和政府行政理念的冲突

在现代化、市场化和城镇化这三股外部力量的共同作用下，我国农村社会出现了农民、农民工、基层教师、村官、农业开发者等多元阶层，农村社会呈现出利益分化、价值观念分化和组织分化的局面[8]。近年来，随着法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设的推进，公民参政议政的热情逐渐高涨，对自身事务和社会公共事务的知情权、参与权、监督权越来越重视，公民意识初步显现。与之相比的是，基层党政机关及其工作者的行政理念并未根本转变，仍然过多强调“管理”而非“治理”，仍然存在“父母官”思维、家长式管理模式，长期以来不注重培育社会组织，造成民众与政府之间缺乏对话的桥梁和矛盾缓冲带。

4.公权力失范是农村社会矛盾激增的主因

当前，农村社会矛盾剧增的原因是复杂的、多重的，但在我国特殊的政治和行政体制下，归根结底，最主要的原因就是公权力运行的失范导致了党群矛盾和官民矛盾的激化升级[5]。国家政策和法律制度滞后于社会经济发展、政府不当决策、执法不严、行政不作为、乱作为等公权力失范的原因都激化了官民冲突。此外，在现代信息时代“自媒体”现象下，基层政府缺乏运用网络技术收集和分析舆情的能力和技巧，错失解决农村社会矛盾的最佳时机，而信息的不对称性则加大了官民间的情感裂痕，导致一些一般事件演变成为恶性群体事件，甚至可能引发现实中的极端性、暴力性群体事件，影响到新农村建设的成效[6]。

三、运用法律之“三维度”预防化解农村社会矛盾

法律是经济生活、社会生活的制度化、规范化，是一种社会秩序。法律具有三个维度，即作为制度的法律、作为方法的法律和作为理念的法律[9]。法律的维度正是运用法治思维和法治方式分析综合问题，得出结论、决策，化解矛盾，定纷止争。

（一）运用法律制度预防农村社会矛盾

1.用好“权力清单”制度，重点规范行政权力

良好的制度安排是预防社会矛盾的盾牌。遵循法律条文，依法办事，这是由法律的稳定性和权威性所决定的。如前所述，当前“官民冲突”已经成为农村社会矛盾的主要形态，公权力失范是矛盾剧增的主要原因。因此，预防和化解农村社会矛盾，当务之急就是要规范公权力的运行，把权力关进制度的笼子里。为把扩张性、主动性、作用范围最广的行政权力关进制度的笼子里，消解政府信任危机，要用好“权力清单”制度。按照中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，用概括式和列举式的模式逐项明确各项行政职权、清理没有法定依据的行政职权，列出权力清单，制定行政组织法和编制法。遵循“法无明文规定即禁止”的公法原则，不越权决策，不滥权执法[5]，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

2.完善相关法律配套制度

法治思维不仅要求公权力执掌者遵循现有法律，还应与时俱进，在法治原则下创设法律、创新工作机制制度，这是由法律的滞后性和经济社会发展间的矛盾所决定的。法律的价值在于执行。由于法律具有高度抽象性，大多数情况下必须通过具体化才能付诸实施，因此，需要根据法律法规制定出具有可操作性的行为规则。具体到基层工作，针对农村矛盾多发地带的土地纠纷问题，相关行政部门要依照相关法律法规，并结合当地实际，制定具体的规章制度。如按照《土地管理法》、《城乡规划法》、《海南省城乡规划实施条例》等法律法规制定《农村土地纠纷解决方案》、《农村土地征收征用补偿标准》、《农村拆迁补偿标准》等具体实施细则。为将维稳工作纳入法制轨道，要根据《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、《关于印发＜国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法＞的通知》（国信发〔2014〕4号）等信访制度制定工作细则指导当地信访工作，做好涉法涉诉案件无缝衔接。同时，要建立健全日常工作制度，如来访登记制度、文件往来制度、档案管理制度等。

（二）运用法律方法化解农村社会矛盾

1.运用法律方法论分析社会矛盾

（1）运用矛盾论和发展观分析社会矛盾

毛泽东在《矛盾论》中指出：“在复杂的事务的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展规定和影响着其他矛盾的存在和发展。”因此，面对纷繁复杂的社会矛盾时，我们要以问题为导向，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，具体问题具体分析。重视土地纠纷的解决，制定土地纠纷处理预警预案和工作制度，认真研究土地纠纷的类型、解决方式，做到类案同一标准处理、个案兼顾公平。同时，要以发展的眼光看待社会矛盾，正视矛盾的正向功能，主动将社会矛盾转化成建立新规范和制度的内动力、平衡各种利益关系的重要参考，使社会矛盾发挥社会经济可持续发展的孵化器作用。

（2）运用实证分析方法分析社会矛盾

毛泽东曾说过“没有调查就没有发言权”。政府应将农村社会矛盾的调查研究工作纳入政府工作考核体系，走进群众，深入社会矛盾内核，深入调查和分析农村社会矛盾产生的深层原因，形成权威报告，为民主决策提供科学依据。在进行传统的工作人员走访、执法过程中收集信息之外，应充分利用政府官方微博、微信公众号、QQ、电子邮箱等网络媒体和广播电台、电视台、报纸等新闻媒体向广大社会大众进行调查。此外，还可以委托独立的第三方调查机构或联合高等院校进行全面的社会调查，由记者和专家进行跟踪调研，谨慎分析所涉及的社会矛盾，对公众进行理性引导。

（3）用好法治的两条线：法律“红线”与政策“蓝线”

在处理农村社会矛盾的过程中，矛盾各方都可能存在着难以坚守法治底线的现象。就群众而言，认为“大闹大解决，小闹小解决”，坚信“会哭的孩子有奶吃”，希望依靠媒体或聚众围堵等方式向政府施压，以求快速满足自身利益诉求。而有些基层党政机关在处理公共危机时仍然习惯于沿用行政命令、压制压服的办法暂缓矛盾，导致矛盾的累积，激化矛盾或引起次生矛盾。如何守住法治底线？这就要求领导干部用发展的眼光辩证看待问题，坚持已有的法律“红线”不能碰，在政策“蓝线”范围内鼓励创新，而在创新过程中出现新问题，法律就要与时俱进，及时认可社会事实的合法性。首先，在有法律依据情况下，要以“事实为依据，以法律为准绳”，依法办事，决不能突破法律这道“红线”，即通过法律正义解决矛盾。当所涉及的社会矛盾没有法律依据或规定不明确时，可以在法治精神指导下，适度运用政策这条“蓝线”来处理危机，弥补法律滞后与社会发展间的裂痕，即通过妥协化解矛盾。矛盾双方在协商一致、相互妥协情况下，政府可以适当让利于民，满足群众提出的合理诉求，如可以根据实际情况适度提高征地、拆迁补偿款。当然，妥协并不意味着无条件满足，我们应该杜绝明显不合理的利益诉求，避免群众间为了私利而相互攀比、缠访。更重要的是，当改革中遇见新问题时，法律要适应社会发展，及时规范社会行为，将验证好的政策规范化、制度化，尽快将政策上升为法律。

2.创新化解社会矛盾的法治机制

（1）慎用行政手段、善用法治方式化解矛盾

目前我国主要靠信访为主的行政手段解决矛盾纠纷[5]。虽然信访制度在历史上对社会矛盾的化解发挥了不可忽视的作用，但随着法治建设的深化发展、社会结构和利益格局的深刻变化，信访制度因其的“非程序性捷径”越来越受诟病。领导干部应以法治的思维方式定纷止争，慎用、少用信访、行政命令、“打白条”等行政手段。将信访作为下情上陈的“输导管”，从各类社会矛盾中析分出涉法涉诉纠纷，引导人民群众尽可能通过现行的法律制度和程序理性表达利益诉求[10]，把人民调解、和解、行政裁决、司法裁判等法定救济途径作为解决矛盾的最主要、最终的解决纠纷的渠道[11]。

（2）推进政府信息公开，落实监督机制

推进政府信息公开是法治政府、透明政府的内在要求。众所周知，很多社会矛盾的产生往往是因信息不对称造成的。因此，面对网络时代的倒逼和公民意识的觉醒，各级政府要尽快落实《政府信息公开条例》，切实将政务公开化、透明化，主动揭开“权力的面纱”。同时，必须要加强法定监督机关的监督力度，尤其是加强检察机关对行政机关及其工作人员的行政违法监督，形成全方位的监督网络体系；健全社会公众监督机制，充分信任和规范社会公众对公共权力主体和公共权力运行的监督，即允许社会公众对公共权力机关及其工作人员行使公共权力状况的理性介入，有提出异议和改进的权利和途径。

（3）加强法治宣传教育，培育公民社会

法治教育不仅要求领导干部知法尚法，还要带动人民群众学法守法。党政机关要将法律知识培训作为新常态，重点加强对土地管理法、行政诉讼法、行政复议法、城乡规划法、信访制度等法律法规的学习。在日常执法中，要注重法律效果、政治效果和社会效果相统一，努力将每一次执法过程变成一次普法教育活动，以案说法，释法明理。通过正确执法示范守法，通过违法犯罪案例起到警示作用，使群众感受到法律就在我们身边，将法律内化为内心的行为准则，自觉遵守法律、崇尚法律、维护法律权威。同时，政府要大力培植社会组织，鼓励村（居）民自治，构建公民社会，使之成为政府与民众之间沟通、协商的桥梁和矛盾纠纷的缓冲带。

（三）运用法治理念指导基层社会治理工作

1.将公平作为最高追求目标

法律的最高理念和终极目标在于实现社会公平正义。要实现社会公平正义，就要抑制和平衡强势者，包括权力强势和金钱强势，缩小贫富差距；尊重和保护私权利，充分保障“法无明文规定即自由”原则；特殊关切和保障弱势群体利益，通过制度保障每一个公民有尊严地生活[9]，面对国际旅游岛的开发建设，海南农村的生态环境和资源、就业机会等各方面在一定程度上都被挤占和被特别牺牲了，从公平的理念出发，政府应该对海南本地居民给予特殊“生存照顾”。法律的有效运行，关键在于人。如果执法者有着正确的法律理念，将公平作为执法办事的最高追求，将会大大减少权力崇拜，治愈执法“软骨病”，真正做到“利为民所谋、权为民所用”，使人民群众享受到改革开放成果。

2.采取冲突性合作化解社会矛盾

公民社会强调公民的参与意识、合作意识，社会的健康发展，需要包括政府、社会和公众的良性互动。胡锦涛指出：“社会矛盾运动是推动社会发展的基本力量。我们要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾。”在冲突中寻求合作的可能性，是以政府为主导、成熟的多元主体和利益相关者的有效参与，共同解决纠纷的一种理性选择。通过冲突性合作，可以达致一种权利与权力间的平衡关系，消除权力的绝对化，不图一时“刚性稳定”而使社会僵化或造成更多隐性危机，同时也避免权利的绝对化，引导人民群众理性行使自己的合法权利和表达利益诉求。

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