张聪

摘 要：作为一个国库集中支付改革的亲历者和践行者，文章作者在实际工作中体会到了国库集中支付改革取得的成效，同时也看到了改革中仍亟需解决的问题。结合重庆市云阳县乡镇国库集中支付试点情况，分析了推进乡镇国库集中支付制度改革中存在的问题，并针对问题提出推进乡镇国库集中支付制度改革的建议，为深化乡镇国库集中支付改革提供理论参考。

关键词：国库集中支付 改革问题 改革建议

中图分类号：F812

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-085-02

乡镇国库集中支付制度改革是落实新《预算法》有关规定，加强乡镇财政资金管理，实现财政部“横向到边、纵向到底”的国库预算改革目标的纵向终端{1}。作为一位国库集中支付改革的亲历者和践行者，笔者在实际工作中体会到了国库集中支付改革取得的成效，同时也看到了改革中仍亟需解决的问题。为此，本文结合重庆市云阳县乡镇国库集中支付试点情况，深入分析了推进乡镇国库集中支付制度改革中存在的问题，并针对问题提出推进乡镇国库集中支付制度改革的建议，为深化乡镇国库集中支付改革提供理论参考。

一、乡镇国库集中支付改革试点中存在的主要问题

从2016年7月开始，重庆市云阳县按照财政部、市财政局要求，开始试点乡镇国库集中支付改革。改革中在坚持乡镇预算管理权、资金所有权、资金审批权、会计核算权及各级财政管理职责“五个不变”基础上，建立和完善了国库单一账户体系，改进了资金支付方式，确保了乡镇财政资金安全，提高了财政资金使用效率。但是在推进乡镇国库集中支付改革中仍然面临一些问题，影响着国库集中支付改革的顺利推进。

（一）部门收支预算编制过粗，不利于建立定额标准体系

国库集中支付制度是以精细化的部门预算为基础进行支付的，但是乡镇年初部门预算编制比较粗糙，到位率低，支付过程中追加或追减现象频发。这均是由于未建立科学的定额标准，部门收支预算不够精细造成的。如一些部门因对预算管理改革认识不到位，导致在部门预算编制过程中随意性大。又如，因为部门预算是提前预算的，但是财务人员又对收支计划难以准确把握，导致项目审批存在不确定性。再如，当前乡镇部门预算比较粗略，尤其对公用经费预算难以预估，交通费通常按照每车4.5万元标准预算，但对于信访安全维稳费这类支出，各乡镇具体情况千差万别，无法用定额标准量化编制。

（二）信息系统不够完善，不利于建立规范操作体系

一是财政应用信息系统相对独立，信息共享度差，难以综合利用。云阳县乡镇国库集中支付财政信息一体化平台系统与部门预算、工资统发系统、政府采购系统无法进行无缝衔接，导致数据对接容易出现差错，要靠人纠错，经办人员的工作量繁重。二是国库集中支付系统本身无法实现指标再分配。县财政转移支付下达给乡镇财政办，再由乡镇财政将预算指标细化到各部门，但国库集中支付系统无法实现指标的再分配，导致同时用支付票据处理乡镇总会计与机关会计账务。三是乡镇国库集中支付业务不能实现“无纸化”，在现实业务开展过程中，仍然以大量纸质材料的传递为主，使国库集中支付业务工作流程繁杂{2}。

（三）直接支付比例偏低，不利于财政资金实时监督

当前，云阳县乡镇国库集中支付主要采取直接支付和授权支付两种方式，其中工资支出、政府采购支出、专项支出和基本建设支付均需要直接支付。然而从实际情况来看，工资支出和政府采购支出虽然基本实现了直接支付，但部分采购活动和基本建设支付仍然采用授权支付方式。从试点的4个乡镇7月至10月的平台数据看，支出总额5775万元，其中直接支付3346万元，占支出总额的57.9%。主要原因是乡镇领导思想上不愿接受监督，财务人员嫌直接支付麻烦，再加上乡镇都比较偏远。另外，试点阶段乡镇还有一些专项支出和基本建设支出在往来账户中列支。

（四）代理银行网点少，影响国库集中支付效率

云阳县所辖乡镇（街道））42个，由于受到地理条件和经济发展水平等方面的影响，除江口镇、南溪镇、凤鸣镇、高阳镇和4个街道外，其余各乡镇只有农村商业银行有网点。目前代理银行代理国库集中支付业务凸显出几个不足：一是由于国库集中支付中心网络只连接到县级营业部，未延伸到乡镇网点，集中支付业务办理需要营业部的协作才能够完成，直接影响支付效率和财政办办理国库集中支付积极性。二是部分乡镇分理处人员国库集中支付业务不熟悉，出现违规操作现象。如不按规定进行退款处理，违规压票，变相收取手续费等。

（五）队伍建设不够完善，不利于国库收支改革進行

随着财政改革的完善，乡镇财务人员业务能力虽然有所提升，但工作人员文化水平有高有低，其理解程度也不同，甚至有一些人员还是兼职，工作更换频繁，因此在实际工作中仍然存在不少问题。如不按月度报计划，在有急需支款时才进行紧急上报；又如财务工作人员年龄偏大，而且受传统支付的习惯现金支付的影响，导致他们愿意运用传统工作方式进行工作。乡镇队伍建设不够完善，不利于国库收支改革的顺利进行。

二、推进乡镇国库集中支付改革的建议

（一）继续深化部门预算制度改革，建立科学定额标准体系

部门预算改革是实现乡镇国库集中收付制度改革的基础和源头{3}。要做好乡镇部门预算编制，建立科学定额标准体系显得尤其重要。首先，在预算准备环节应按照宏观经济政策及镇域资源条件的需求，建立严格的限额制度，要在尽早准备预算编制工作基础上，让各乡镇能依据本乡镇实际情况周密地进行收支预测。其次，将乡镇财政资金纳入国库预算管理。建立与完善资金管理制度，严格区分乡镇收到资金的性质，将乡镇所有非税收入均纳入预算，并全部缴入国库，同时也将所有支出通过国库单一账户体系支付，最终实现国库集中支付改革的最终目标。最后，要分类、规范地进行预算编制，重点是制定出配套管理办法，在项目支出的上报和审查环节加强管理。

（二）完善整合信息系统，建立科学规范操作体系

“财政信息大平台”是国库集中支付改革的载体，它是以精细化的部门预算为依托，以实现财政收支全部纳入国库单一账户为目的，以掌控预算指标、预算计划和预算采购为控制机制，以国库资金的集中调度为特征，最终实现国库集中支付改革目标的财政应用管理系统。深化乡镇国库集中支付改革必须完善“财政信息大平台”信息系统建设。首先，系统要开发完善财政信息化平台系统与部门预算、工资系统及政府采购系统的数据无缝对接。其次，要开发独立的乡镇国库集中支付模块，解决乡镇指标再分配问题，真正实现“一级政府一级财政”，体现事权与财权的统一。再次，要建立有本级局域网与各级财政部门连接的纵向域网和建立与各预算部门、各大银行等相关部门相连接的横向域网，确保各项信息的共享。最后要建立起电子认证中心，最终实现统一规范的乡镇财政资金收支“无纸化”。

（三）加大集中支付方式审核力度，适当提高直接支付比例

与授权支付方式比较，直接支付方式需要通过各级财政部门严格审核才能完成，所以较多单位均以授权支付方式进行资金支付。但是授权支付方式不利于财政资金实时监督，因此必须做好审核工作。同时，要按照实行以下措施来提升提高直接支付率：首先，应对直接支付项目进行详细规定，让财务工作人员有明确制度可循，督促其进行直接支付。其次，应做好与预算部门财务管理人员的有效沟通，给他们讲解规章制度，明确告知對方直接支付的意义。再次，完善动态监管规则，将应当实行直接支付的经济业务纳入动态监控范围，加强动态监控力度。最后，提高直接支付率的关键措施在于尽快实现电子认证以简化程序，为预算部门财务管理人员提供便捷支付方式，避免他们携带原始凭证资料在银行、财政部门来回走动。

（四）加强代理银行的监管，提高支付效率

一是完善代理银行国库集中支付的相关制度，明确代理银行的职责。二是代理银行要加强对乡镇网点经办人员国库集中支付规章制度及操作培训，提高办理国库集中支付业务的水平。三是制定对代理银行的考评办法，县财政、人民银行要定期对代理银行进行检查，对不按照规定办理国库集中支付业务的代理银行及经办人员给予适当处罚。

（五）建立科学适用人才培养机制，实现乡镇国库集中收支改革目标

国库集中收付制度改革在实行过程中需要一专多能的人才，因此建立科学适用人才培养机制，才能确保国库收支改革目标的实现。首先，应以为国库集中支付改革提供专业人才为出发点，以提高人才创新能力为重点，做好人才业务培训。其次，要以改革进程和改革目标为方向，科学制定出人才培养规划，为人才的成长提供良好环境。再次，要严把“入口”关，在专业人才引进中，要选择德能兼备的人才。最后，要做好人才梯队建设，在抓好在岗人员作用发挥的同时，未雨绸缪地做好后备人才储备，避免在岗人员因调动而形成人才断层现象。

注释：

{1}财政部国库司课题组.国库集中收付内部控制研究[J].预算管理与会计，2010，10（1）：145-146

{2}邓晓阳，李延安，陈攀.关于完善县级国库集中支付改革的思考[J].预算管理与会计，2012，11（3）：101-104

{3}徐静国.国库集中支付代理银行监管难点及对策[J].党政干部学刊，2011，12（1）：128-132

（作者单位：重庆市云阳县财政局 重庆 404500）

（责编：若佳）