吴汉忠 上海铁路局工务处

邻近营业线施工管理存在的问题与对策探讨

吴汉忠 上海铁路局工务处

梳理了目前邻近营业线施工管理在方案编制与审查、计划提报与审核、现场监督控制方面存在的问题，基于原因分析提出相关对策措施，希冀对工务邻营施工管理有所裨益。

邻近营业线施工；问题；措施

1 引言

中国经济的飞速发展，带来了邻近铁路营业线施工的大量增加。总公司（铁道部）、路局及时建立健全了邻营施工管理制度，为营业线安全提供了制度保障。在建设单位、施工管理、设备管理、行车组织的共同努力下，邻营施工风险得到了较好的控制。结合在邻营施工监督计划审批工作中的体会，对邻营施工管理作一浅探。

2 目前邻营施工管理工作中存在的问题

2.1 方案编制针对性不强，预审、审核流于形式，走过场

2.1.1 方案的编制

方案编制前未进行充分的现场设备和运输条件的调查摸底。未能根据邻营施工控制侧重点进行编制。方案内容很多，却未讲清施工对邻近线路的影响和相应控制措施。大量方案未形成清晰的施工分类控制表，分类错误或模糊，不根据工位变化细分，以低概全；风险排查、防护措施不具针对性；设计检算资料不符要求。

没有按照（预）审查意见对方案进行完善补充。

2.1.2 方案的预审与审核

方案预审走过场，流于形式。没讲清对既有线影响和控制措施，施工分类不正确的方案屡屡通过预审；预审组织单位未尽到把控责任，方案未按照预审要求进行修订完善就提交审查。

对施工类别的划分未有实质性的审核，如要求“按邻营施工B类控制”，却不明确是否需纳入施工计划管理；“正确划分邻营施工类别”“完善细分邻营施工类别划分”“施工类别以路局下达的施工计划为准”等表述经常出现在审查纪要中。方案编制、审核中存在的问题，必然反应到计划提报中。

2.2 计划提报宽泛与错误并存，审核走过场

2.2.1 计划的提报

提报计划时未对照施工方案和审查纪要，施工类别同审查意见相左，施工内容与项目不吻合，施工机械与内容不对应，地点里程与方案不一致，设备管理单位勾选不全。施工内容与实际进度脱节，计划的施工内容、施工机械从工程开始至结束一成不变。将明文要求纳入施工计划管理的项目（如便梁支墩等）作为监督计划提报，把已在施工计划中提报过的内容照搬照抄到监督计划中。

2.2.2 计划的审核

项目建设、监理、设备管理单位审核人员对管理文件学习不够、不认真了解方案内容与审查意见，不能发现计划中的分类不当或错误。

2.3 邻营施工现场控制不到位

监督方案粗疏，缺乏针对性。未能根据施工队伍、施工内容与环境制定针对性的监督方案。方案编制主要由安全部门主导，专业技术部门介入不够，监督重点以防护等安全控制措施为主，对设备稳定与安全具有本质保障作用的施工技术的提示、卡控要求偏少、偏弱。监督人员以线路专业为主为多，路桥涵技术力量不够。

设备管理单位未能督促施工单位严格按照审定的方案进行施工，如基坑边坡坡度与设计不符，变形监测点的设置与观测频次不够等问题大量存在。

3 原因分析

3.1 方案编制与审核

（1）思想认识不到位。方案编制与施工组织两张皮，存在安全控制主要取决于现场，只是为了审核而编制的应付思想。未把编制和审核作为一次风险辨识、评价并制定防控措施的过程，未把方案编制、审核作为控制和实现施工质量、安全的源头。不达要求的方案屡屡在“进一步完善、补充、细化”等要求下被放行，逐渐形成了只要审查，就能通过的不良效应。反馈于方案编制，编制更加粗疏。

（2）设备管理单位审核力量不够，方案审核往往以安全防护措施为重点，对技术部分的审查力量不够。人员不固定，审核尺度与重点的多变也导致施工单位编制上的无所适从。

（3）无论施工技术的复杂程度与对既有线的影响大小，皆须经过预审、路局审核的流程规定，容易导致思想上的麻痹，造成预审走过场，终审不到位。

3.2 监督计划的提报与审核

（1）工作责任心不够，没有对照方案和审查意见来提报计划，没有将计划提报也作为一次风险排查、分析、评价、控制过程，出现诸如施工类别与方案不符、与审查要求不符等低级错误。

（2）相关人员对文件学习不够，对文件理解有偏差。认为已纳入施工计划管理的项目（内容）仍需在邻营施工监督计划中提报。对邻营B类计划，理解为只需纳入监督计划管理。

（3）省事心理，施工、计划两张皮。项目涉及的内容从开始就全部报上，后续照搬照抄至结束；更有甚者将多个（或所有）的施工方案与审查意见作为多条（或所有）计划的附件上报。

（4）受施工影响的设备管理专业与建设工程专业不一致或同时影响几个专业时，虽有“影响谁，谁负责”的规定，但由于对方案审查、计划审批的职责存在模糊之处，易形成“谁都负责又谁都不负责”的局面。

3.3 邻营施工的现场控制

（1）邻营项目点多线长，导致对有些项目的控制不够；施工点数量的波动，导致监督队伍力量配备不能完全与之匹配。

（2）监督人员的专业能力同施工项目与内容不匹配。对可能侵限的非工务施工，工务的监督只能是被动的防御，对施工技术源头控制力不从心。邻营施工以影响路桥稳定为多，线路养修出身的监督人员对该类施工项目的监督必然有一个适应过程。

（3）施工单位在成本、工期的压力之下，不可避免会出现安全按低线控制的倾向，加大了监督难度。现场经常需要进行方案变更，但变更滞后于施工进度要求，导致监督失据。

4 对策措施

4.1 方案的编制与审核

4.1.1 方案审核分类管理

根据风险控制措施与风险等级匹配的原则，建议按照技术复杂程度与对既有线的影响程度，实施分类审核管理，既提高审核效率，又突出重点。参加预审的单位根据风险影响和方案编制质量提出是否需路局审查的建议意见，由路局建设管理部门决定是否采纳。将编制质量作为是否需要路局审查的条件之一，形成倒逼机制，促进编制质量的提高。

4.1.2 方案编制标准化

在建设大施组编制基础上，邻营方案应侧重于对营业线设备的安全、稳定、使用的影响，说清与既有线的空间位置关系，梳理清对既有线的风险影响之所在。方案编制前的现场设备与运输条件的调查应全面细致，设备管理、行车组织单位应主动介入方案的编制。

方案必须形成清晰的施工类别控制表，对因工位变化需改变类别的，应明确对应的施工工位。

4.1.3 方案审核规范化

方案审查会议通知发布的同时，应提交待审方案。对不能达到审核要求的方案要坚决退回。方案审查必须对施工类别形成明确的意见。

为确保在施工技术的源头实现邻营施工安全，在“影响谁，谁负责”的基础上，应进一步明确参加方案审查的各专业系统的审查重点与职责，实现安全监督控制与施工技术控制的并重。

4.2 计划的提报与审核

（1）抓住计划提报的源头--方案编制与审核，应形成明确、准确的邻营施工控制类别，明确与类别对应的工位、施工机械等要素。

（2）加强人员的教育培训。许多问题的出现，主要是由于相关人员与单位对管理规定的理解偏差所致。同时应统一对相关文件的解释，避免令出多门。

（3）加强计划提报的考核。应落实安全管理中的强制原则。一是加强对计划提报错误的考核，二是加大错误计划的退回力度，以促其吸取教训；建议优化计划生效流程，以系统审核通过作为生效依据，减少对工期的影响。

（4）计划的审批审核，实行分类管理。对C类计划，建议路局主要以对计划正确性的日常检查为主。

（5）进一步优化计划提报系统。目前路局邻营施工计划系统中许多内容的模版来自于施工计划，如便梁支墩施工项目、高压旋喷桩机等施工机械出现在系统内，易误导计划提报人员。

4.3 邻营施工的现场控制

（1）监督方案的编制要有针对性。方案编制要建立在对施工影响因素的全面梳理之上，监督检查控制表要有针对性，确保关键环节、项目不漏。对于施工跨度大的项目应根据进度分阶段编制、下发，通过分阶段编制，以及时调整完善监督方案。

监督方案的编制要体现安全与技术双控制要求，要突出对技术方案执行的监督，实现邻营施工的本质化安全控制。

（2）强化对监督人员的培训。在强化安全行为控制、观测测量、信息沟通、应急处置等培训基础上，加强对施工技术、施工管理等方面的培训，实现安全控制关口的前移。

（3）理顺邻营施工监督与设备管理单位的提前介入关系。目前监督责任落实原则更多的是“影响谁，谁负责”但在诸如既有线电化改造等施工时，极易形成设备管理提前介入与施工监督间分工的模糊。本人认为应从施工安全的源头控制出发，明确新建设备管理专业牵头负责邻营施工的本质化安全--施工技术的控制。

（4）建设管理与设备管理单位（部门）间应建立常态的施工信息（施工队伍、施工技术）沟通共享机制，实现控制方向的针对性，控制措施的高效性；既确保营业线设备的安全，亦不影响正常的施工进度。

（5）路局管理层面应形成常态化的计划管理、现场控制的联合检查与督促机制。

5 有关建议

5.1 营业线施工与邻营施工的界定

根据《铁路营业线施工安全管理办法》（铁运[2012]280号文）第2条第一节“……邻近营业线施工纳入营业线施工安全管理范畴”的规定推断，营业线施工与邻营施工应是一对补集。但同条第二节中铁路营业线施工与邻营施工的定义说明两者存在交集。从第七条营业线施工项目外延亦可推断出营业线施工包括部分邻营施工。同文52条第1款第三项规定“开挖路基、路基注浆……等影响路基稳定的施工”为邻营A类，把对路基本体的施工归入邻营施工。综上，个人认为营业线施工与邻营施工在定义与外延上出现了模糊。

建议根据施工是否直接作用于营业线设备本体，划分为营业线线上与营业线邻近施工；根据对营业线设备稳定、使用和行车安全的影响程度，划分为施工计划管理与监督计划管理两大类。对监督计划，根据影响程度，按照是否需要设置驻站防护分两类。为避免日常管理中出现歧义，分类应避免目前的B类计划有需纳入施工计划管理、也有不纳入施工计划管理的情况。

同时根据邻营管理的演变历史与定义，建议明确邻营施工的主体为非营业线设备管理单位，避免设备管理单位自己监督自己的现象。

5.2 营业线设备安全限界的界定与运用

建议对非电化区段用信号机理论位置外侧1米线作为营业线设备安全限界控制线。营业线设备安全限界是邻营施工管理的重要概念。就字面理解，280号文第52条的定义似只对电气化与信号机两类设备进行了界定，导致非电化区段、无信号机处的营业线设备安全限界定义模糊。

建议明确安全限界的运用范围。根据该条文后续对营业线设备安全限界的运用，个人推测安全限界主要是针对吊装、存在坠落物的作业而言，但条文未明确，因此易导致运用上的分歧。如对复线工程并线段的路基施工，按设备安全限界还是按建筑限界控制？

5.3 邻营施工管理的空间范围

明确对邻营施工的控制应是盯住红线守住底线，明确邻营施工控制线是需随影响程度的加大而扩展的。对邻营施工管理涵盖的空间，上级文件原则规定为“营业线两侧一定范围”，局文具体为“距既有线路中心30 m范围内铁路营业线施工为邻营施工”。 30 m线，对桩基等较易影响营业线设备稳定和使用的施工，实现了较高的安全控制度；范围的明确，提供了量化控制尺度，便于现场操作。但现场存在只看30 m这一条线，忽视“影响铁路营业线设备稳定、使用和行车安全”底线的错误倾向，对30 m以外的有可能影响铁路营业线设备稳定、使用和行车安全的施工重视不够。

责任编辑：万宝安

来稿日期：2017-02-23