岳晶晶

【摘要】面对环境污染，资源不足，生态系统严重退化的严峻形势，党在十八届三中全会上提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中强调了，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制的要求。本文针对我国煤炭资源的现状，以及领导干部实行煤炭资源资产离任审计的重要意义和审计重点等进行了阐述，并指出了一些在我国对领导干部实行自然资源资产离任审计中发现的问题。

【关键词】离任审计 自然资源资产 煤炭资源保护

煤炭资源是我国的主体能源，是我国能源安全的基石，节约煤炭资源对于保证经济社会可持续发展显得尤为重要。国务院总理李克强在2016年政府工作报告中也明确提出，要加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破。其中重点提出，加强煤炭清洁高效利用，推进以电代煤，以气代煤，全民实施燃煤电厂超低排放和节能改造。因此煤炭资源资产离任审计作为领导干部自然资源资产离任审计中的关键环节，应该得到重点关注。

一、我国煤炭资源现状以及其产生的污染问题

中国是世界第一产煤大国，也是煤炭消费的大国。煤炭是我国储量最丰富的化石能源，占96%。而且煤炭消费长期占我国一次能源消费总量的70%左右（2014年占66%），预计到2030年，这一数字仍将保持在55%左右。国土资源部在2014年编制发布的《中国矿产资源报告》中明确，2013年我国新增煤炭查明资源储量673亿吨，截至2013年底，我国查明煤炭资源储量达到1.48万亿吨。我国煤炭的储量相对比较丰富，《中国矿产资源报告》中还显示，从2011年起连续三年，我国煤炭勘查新增查明资源储量分别为749亿吨、616亿吨和673亿吨，三年累计新增2038亿吨。2013年，我国新增煤炭大中矿产地67处，包括新疆准东煤田吉木萨尔县芦草沟勘查区等。煤炭行业已经成为国民经济高速发展的重要基础。根据国际能源署预计，煤炭在能源生产中的比重将在未来十年内提高到50%，而最早从2017年起，世界煤炭消费量将达到43.2亿吨。

煤炭产区也是烟尘和二氧化硫排放量最大的地区。以煤炭为基础的电力行业的二氧化硫排放量大约占全国工业二氧化硫排放量的50%。大规模开采煤炭同时还造成矿区土地塌陷，地表植被遭到破坏，水土流失严重，并由此引发了许多自然灾害。生态环境的严重破坏，造成外部不良经济状况日益突出，严重的煤炭环境问题已经成为中国煤炭产业可持续发展的重要制约因素。

2014年，能源基金会与环境保护部环境规划研究院联合发布了《煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究》。在该报告中指出，我国煤炭环境外部成本巨大，2010年煤炭环境外部总成本为5555.4亿元，这个数字相当于当年全国公共财政中环保支出的2.3倍。这其中，损失最大的是大气污染造成的人体健康损失和矿区职工健康损失，占外部总成本的55%，约为3051亿元。煤炭燃烧造成的空气污染是在使用环节造成损失最大的环节之一，它导致公众健康损失达到了2117亿元；同时，在生产环节，造成损失最大的是煤炭开采造成的矿区职工健康损失，约为934亿元。煤炭开采还造成了林木生长量损失、铁路运输环境污染、农田减产、地下水资源破坏、水土流失等问题。

二、对领导干部实行煤炭资源离任审计的重要意义

（一）有利于树立煤炭资源节能减排观念

当前，煤炭资源是我国主要的能源和重要的工业原料，我国以煤炭为主的能源结构在今后相当长的时间内将很难改变。同时，作为世界上污染最严重的国家之一，我国还面临着日益加剧的大气污染，水污染，耕地减少等环境问题，在此严峻的环保形势之下，我国开展对领导干部实行煤炭资源资产离任审计宣示了政府加强环境保护的决心，也是我国环保制度与理念的巨大进步。

（二）促进领导干部形成正确的政绩观

领导干部传统的政绩考核指标是国内生产总值（即GDP）的增长，因此有些领导干部不惜以牺牲生态环境为代价换来经济的增长。领导干部应该坚持经济增长与环境的平衡发展，坚持绿色执政，实现生态文明建设的战略目标。对领导干部实行自然资源资产离任审计，可以真实揭露领导干部在履行经济责任的同时所产生的资源资产问题，以便进行追责。

（三）促进对煤炭资源的资产化管理

由于受到我国不完善的政治体制和社会主义经济的制约，过去管理自然资源和保护生态环境多采用行政管制的手段，较少地依靠市场的作用机制。为了实现可持续发展，创建生态文明的制度体系的目标，就要充分发挥市场的力量，对自然资源和生态资源进行合理的配置。用货币衡量其生态价值，突出煤炭资源的属性是煤炭资源的资产化管理内容。对领导干部实行煤炭资源资产离任审计时，对煤炭资源进行货币化价值评估，编制自然资源资产负债表，这将直接导致在进行重大决策时，领导干部可以充分考虑生态问题。

三、对领导干部实行煤炭资源离任审计的审计重点

（一）审查煤炭资源的开发节能状况

对领导干部实行煤炭资源离任审计，就需要在被审计领导干部任职期间的煤炭资源自然资源资产负债表的基础上，找出煤炭资源变化的原因。同时，还需要审查领导干部在任职期间针对本地区煤炭资源污染治理和环境保护问题所制定的政策方针等，这些政策方针必须符合国家的法律法规和可持续发展的要求。其中着重包括以下几点：

首先是审查煤炭资源的能源利用效率。能源利用效率是指一个体系有效利用的能量与实际消耗能量的比率。它是能源有效利用程度的综合指标，反映了能源消耗水平和利用效果。通过对能源利用效率的分析，可以有助于改进企业的工艺和设备，挖掘节能的潜力，提高能量利用的經济效果。原煤是煤炭企业主要的产品，企业工业增加值和企业产值是其货币表现形式。煤炭企业能源利用状况应主要评价投入产出能力、投入的能耗结构、投入的节约等方面，其中应主要包括五个指标：吨煤能耗、单位工业增加值总能耗、单位产值能耗、能耗结构、能源成本降低额。

其次是审查煤炭资源节能效果。煤炭企业节能降耗能力和实际节能效果主要是通过节能效果评价指标来加以衡量，审查煤炭资源节能效果应该要审核煤炭企业能源节约是否达到预期标准，提高废弃物利用率的能力是否具有，计算节能量，来帮助煤炭企业查找节能漏洞、挖掘节能潜力。

（二）审查煤矿资源周围环境恢复治理和环境影响评价制度落实情况

煤矿企业应该要按照《矿山地质环境保护规定》来编制环境保护和治理恢复方案，应该要审查煤炭企业是否按规定缴纳地质环境恢复治理保证金。同时，还应该关注地质环境治理工程建设和运行情况，确实了解环境恢复治理、土地复垦的实际情况，。

（三）审查领导干部对煤炭资源监管职责履行情况

通过对煤炭资源的有偿制度和生态补偿制度进行评价，来达到提高煤炭资源的利用率，实现对煤炭资源的资产化管理，平衡环境与发展的关系，促进生态文明的顶层制度设计的目标。将国有煤炭资源资产的所有权人和国有煤炭资源资产管理者相互独立、相互监督，也就是将煤炭资源的所有权与管理权进行分离，统一行使对煤炭资源资产的生态空间的监管职责。同时，还应该对煤炭资源开发项目专项资金的筹集、管理和利用进行审计，以确定是否存在贪污和挪作他用的情况。其中，应该着重包括以下几点：

首先，应该着重审查矿业权出让和审批登记情况。矿业权作为市场建设中的一个重要方面，应该得到重视。在审查相关情况时，应该审查在批准、颁发采矿许可证或勘查许可证的时候，是否存在逾越权限审批或采用“化大为小、化整为零”方法逃避审批权限制约的现象；审查地方主管部门、地勘单位或国有企业在出让转让定价时，是否符合规定，以及相关股权等问题；审查是否在“招拍挂”规定的范围之内实施矿业权转让；审查是否经过评估之后再定价以及按照先评估后定价的程序进行出让、转让或收购矿业权的运作。

其次，还应该对煤炭企业工程性补偿情况进行审查。审查煤炭企业是否按照要求对由其造成的周围生态损害实施相应的煤炭资源生态修复工程、异地重建或替代方式等来进行补偿，重建或者替代方式进行生态补偿的面积、质量、资金等是否足额到位，生态效益能否体现。

四、对领导干部实行煤炭资源离任审计存在的问题

我国对于领导干部的经济责任审计已经有了一些经验，也相对比较成熟，但对于领导干部的自然资源资产离任审计在总体上还处于探索的阶段，因此不可避免的存在一些问题，这些问题不仅仅局限于对煤炭资源资产离任审计，对于其他资源的离任审计也一样存在。

（一）相关法律法规的有关条款滞后

在保证金制度出台前，煤炭企业就已经存在大量地质环境恢复治理欠账，而至今依旧没有法律法规来明确恢复治理的资金来源及筹资机制。相关法律法规规定，开采煤炭资源的单位或者个人，必须对煤矿地质环境进行监测，并将监测资料定期报送当地国土资源行政主管部门，但是，尚未规定如果未執行这一规定，将会受到何种处理处罚，从而导致实际工作无法落实。

（二）审计人员专业能力不足

自然资源资产离任审计要求审计人员可以综合运用常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识对各种自然资源资产进行测量、审计。例如在测量煤炭存有量时，需要运用地理信息技术对矿山进行测量，这就需要利用包括信息技术、地理学等在内的专业知识对审计过程进行指导。因此，审计人员不光需要具备审计知识，还需要掌握更多的其他方面的相关知识。而现实是，当前，审计机关具备的审计人员大多是会计、审计、财务管理等相关专业的人员，而非自然资源资产离任审计所需的环保、环境等专业人员，所以现阶段要完成领导干部自然资源资产离任审计，仅仅依靠审计机关资深人员是难以独立完成的。

（三）难以界定领导干部的责任

对领导干部进行自然资源资产离任审计的基本前提和关键是界定领导干部的责任。现行的领导干部离任审计大多数是从政策的制定、执行与目标责任完成情况等方面展开，而自然资源资产离任审计中领导干部的责任界定更多的是根据对自然资源资产的履职情况，而不是在经济范围之内来界定。现阶段在对领导干部进行自然资产资源责任界定时，主要存在以下两方面的问题。首先是，部分经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性，这是由于自然资源资产存在的长期性、持续性的特点所造成的，同时，也有可能存在后任领导干部的决策制定改变了前任领导所造成的自然资源资产状况变化的可能性，因此，导致了前后任领导干部自然资源相关责任的混淆。其次，部分自然资源资产具有跨地域性，例如河流，一般情况下，其上中下游通常需要穿越多个地区。然而各区域由于对于自然资源资产的开发利用方式、自然资源资产目标不同而造成相互影响、各自为利的结果。这一问题的存在，也将导致省、市、区县各级领导干部的责任或各区域同级领导干部的责任难以可靠区分。

（四）自然资源的价值量化评估比较困难

一个地区的自然资源包括土地、森林、矿产、水、大气等多个方面，这些资源有的流动性强，价值不稳定；有的潜藏在地下，还未勘探明确；有的缺乏市场交易价格，难以估量核算；有的外部性明显，无法估量成本价值。例如煤炭资源蕴藏量的数据更多的是基于现有技术条件的统计预测，然而由于技术条件的局限性，并不能精确的量化该煤矿的总量。

（五）尚未统一自然资源资产负债表编制方法

编制自然资源资产负债表是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础，也是衡量一个地区生态绩效的重要参考。而在上文中也阐述了，存在自然资源价值难以量化，审计数据难以获得等问题，因此，在现有技术水平下，对于自然资源资产负债表的编制还没有统一的原则。还有待解决自然资源资产负债表的结构是怎样的、由哪些科目构成、哪些自然资源应该计入表中、如何在表中反映等问题。

五、总结

对领导干部进行自然资产资源离任审计是我国推进生态文明建设过程中的一项重要措施。现阶段，我国对于自然资产资源离任审计的研究理论还相对匮乏，实践经验也比较少。因此，我们在对领导干部进行自然资产资源离任审计时，一定要重视文章中的相关问题，结合实际情况，注重完善相关的辅助措施，争取最大限度保障审计工作的顺利进行。只有重视自然资产资源离任审计工作，不断在实践中探寻经验，不断进步，才能使自然资产资源离任审计工作达到预期的效果。

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