农村集体经营性建设用地入市研究

2017-03-27罗睿杨伟唐书秀

天津农业科学 2017年3期

罗睿+杨伟+唐书秀

摘要：农村集体经营性建设用地入市是实现国家、集体和个人利益共享的政策。通过对贵州省湄潭县集体经营性建设用地运作模式进行调研，总结其改革成效，分析其存在的问题，并针对性提出建议。

关键词：农村集体经营性；建设用地；入市

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.015

Study on the Entering Market of Rural Collective Mannagement Construction Land： Taking Meitan County in Guizhou Province as an Example

LUO Rui1， YANG Wei2， TANG Shuxiu3

（1.The First Surveying and Mapping Institute of Guizhou Province， Guiyang，Guizhou 550025， China； 2. The Land Resources Department of Huangping County， Huangping ， Guizhou 556100， China； 3.The Land Resources Department of Meitan County， Meitan， Guizhou 564100， China）

Abstract： The Entering market of rural collective mannagement construction land is achieving the sharing policy among the state， the collective and the farmers. This paper based on the investigation of the collective management of construction land operation mode Meitan county in Guizhou province， summed up the effectiveness of the reform， analyzed the existing problems. At the same time， some suggestions were put forward.

Key words： rural collective management； construction land； entering market

国家的发展需要占用土地。我国人地矛盾尖锐，国家基本农田的划定和占补平衡政策，保障了1.2亿hm2耕地红线。如何分配新增建设用地的增值收益，实现国家、集体、个人利益的公平分配，已经成为重要问题。

农村集体经营性建设用地是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业、个人使用，这些建设用地大多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。农村经营性建设用地入市，则是解决国家、集体、个人的利益公平分配问题的重要途径。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立城乡统一的建设用地市场，即在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。

第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定[1-5]。贵州省湄潭县便是33个试点县之一。

集体用地一直以来都是以国家征收的方式进入用地市场，也形成了今天的政府土地财政。经过政策的不断调整，在出让土地费用这块大蛋糕中，农民的利益得到了一定的保障；但是对于村集体来说，并没有任何的利益分配。农村集体经营性建设用地的入市，则保障了国家、集体、个人的利益，并有效缓解了城镇建设用地的需求压力。

1 基本情况及分布特点

湄潭县隶属于贵州省遵义市，位于贵州省北部，地处大娄山南麓、乌江北岸，属亚热带湿润季风气候。其河流属长江流域乌江水系，包括溪流在内的河系总长786 km，河网密度为0.28 km·km-2。水热条件好，有利于农业发展。

全县的土地面积为185 913.17 hm2。共有耕地31.026万hm2；林地面积101 864.5 hm2，占土地总面积的54.79%，森林覆盖率46.72%；园地面积4 594 hm2（其中茶园4 200 hm2），牧草地面积18 083.81 hm2，水域面积2 318.39 hm2。

湄潭县辖9个镇6个乡120个村委会18个居委会。其中，9个镇分别为湄江镇、永兴镇、复兴镇、马山镇、鱼泉镇、黄家坝镇、高台镇、茅坪镇、兴隆镇。6个乡为西河乡、洗马乡、新南乡、石莲乡、抄乐乡、天城乡。2015年经过核查，全县农村集体经营性建设用地6 357宗，面积308 hm2，分布在120个村。

湄潭县农村经营性建设用地的分布主要有以下特点：城郊、规划的新村镇和交通便利地区；有企业的村寨、农业园区及其拓展区；风景区、有旅游资源的乡村地。这3类地方也是美丽乡村建设比较好的地方，是相對发达的地区、村镇[6-10]。

2 运作模式

湄潭县作为入市的试点，在改革中，赋予集体土地2项权能：集体土地使用权出让，集体土地抵押。将入市交易建立在产权交易、信息管理和产权融资三大平台上。在政策制度上，出台了地方性的《集体土地入市管理办法》、《登记办法》、《抵押担保办法》和《集体成员界定意见》的政策，拟在实现同权同价、交易流程规范化。为了实现分配公平，制定了“两定一议”分配机制，即国家通过调节金实现收益，集体组织保留不少于增值收益的40%，农民收益比例则由集体内部商定。

3 入市的成效

首先，丰富了农村集体土地制度的内涵。在此之前，农村集体土地所有权权能长期缺失，此次改革，湄潭县出台了6项制度，从制度、政策层面赋予集体经营性建设用地与国有土地同等的权益和义务，初步形成了覆盖城乡的统一建设用地市场，促进了节约集约用地。党的十八届三中全会指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。

第二，实现了国家、集体、个人三方利益。改革出臺的政策，保障了用地供给，节约了行政成本。政府按照土地增值收益的20%～25%（工业用地20%，综合用地22%，商服用地25%）收取调节金，纳入地方政府的财政收入；村集体收取大于增值收益的40%，为集体经济注入了更多的血液，构建了集体金融组织，从而壮大了集体经济；农民个人则直接参与了增值收益的分配。农村经营性建设用地入市，还意味着今后国家征地将越来越少，而土地交易越来越多。农民拿着手里符合规划和政策的土地可以平等买卖，而不是由政府来征地，这自然就保障了农民的收益和财产权益。同时，中小企业的入驻，也带动了当地消费，增加了就业岗位，增加了农民收益。

第三，实现了集体土地和国有土地的同地同价，主要通过参照国有建设用地基准地价，制定了《湄潭县集体建设用地基准地价》，实现同地同等入市。

第四，农村集体经营性建设用地的入市，带动了乡村的发展，有助于小微企业的发展。《土地管理法》第六十三条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。集体存量建设用地闭塞，缺少流转通道，有意向或者已经入驻的小微企业的用地得不到保障。这次集体经营性建设用地入市试点，为保障小微企业提供了新的渠道。

第五，湄潭县集体经营性建设用地入市已经有了成功的经验，不仅为当地农民带来了收益，使当地农民有了更多的改革体会，而且形成了改革的示范效应，带动了周围县市改革的热情，具有参考性、示范性。须知，改革要获得成功，离不开农民群众的认可和大力的拥护与支持。

4 入市中存在的问题

4.1 可入市的面积小

湄潭县总面积为1 864 km2，建设用地面积为9 573.33 hm2，集体经营性建设用地为308.33 hm2，可直接入市12.35 hm2，可调节入市106.07 hm2，其分布在120个村，且许多地方并不集中连片。湄潭县集体经营性建设用地状况如图1所示。

4.2 “地”与“图”不符，影响入市进程

在实际踏勘中发现，实地的地块与二调的图斑类型不同或者面积不同，并且也不在变更调查范围中。按照二调图的法定性，导致很多地块不能入市。

4.3 与发展规划不合

建设用地通过总体规划和城乡规划并配套城乡建设用地增减挂钩政策、宅基地退出机制，引导居民集中居住，便于基础设施的集中建设，土地利用总体规划和城乡规划是实现土地用途管制的纲领，目前也是判定土地是否能够入市的标准和依据。但在实际调研中，2种规划不符的现象也客观存在，特别是乡村农家乐等用地尤为突出，一定程度上影响了集体经营性建设用地入市。

4.4 监督管理滞后

农村集体经营性建设用地入市的收益分配一定程度上壮大了集体经济。在管理上，也有对集体经济、资产进行监督的机构。但是由于农村集体和新成立的合作社结构松散，不像企业一样有一套成熟的制度和规章能够进行自身高效管理和接受监督。所以，监督作用不可忽视。

5 入市的建议

5.1 加快湄潭县土地修编工作

根据试验区十三五规划，结合新型城镇化、美丽乡村建设、保护耕地等工作，修编土地利用总体规划和完善乡村规划体系；并严格管理和监督村民自发将耕地变为经营性建设用地入市，深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。

5.2 制定更为合理的入市监督机制

加强建立投资、税收、金融、审计等农村集体经营性建设用地入市交易服务、管理、监督制度[10-13]。

5.3 完善农村金融、信贷

加强农村经营性建设用地的抵押信贷工作的开展和落实，建立娴熟的对具备入市的农村经营性建设用地办理抵押贷款的流程。

5.4 进一步加强信息公开

要把征地信息公开、土地收益分配详情公开作为国土系统密切联系群众的一项重要工作，作为农村集体组织接受群众监督的重要工作。及时地将征地公告、批复文件等内容通过政府信息平台、国土资源网站进行公开，切实保证群众的知情权、参与权、监督权等权利。农村集体组织应建立一套自下而上的监督体制和接受国家监督的体制，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。

6 结论

集体经营性建设用地的入市，一方面保障了农民的利益，为农村引入中小企业提供了契机；另一方面加强了村镇的建设和村民的凝聚力，促进了城乡一体化发展。这在我国土地改革中，是一个新的标杆，只有不断完善入市这一制度，才能实现农村的资源变资产、资产变资本，缩小城乡差距。

不过由于过去政府土地财政的长期性和可入市土地的限制性，要打破传统的利益固化格局并非易事。一是地方政府的土地财政是发展地方的重要资金，如果紧缩地方政府融资渠道，将导致地方政府资金链脆弱，许多公益性的、利国利民的项目将会受到影响，这是地方政府一个需要不断适应的过程；二是农民的权益保障呼声较弱，可出让的农村集体经营性建设用地面积较小，而且分布不连片，要想实现“同市同权同价”，还有很长的路要走。

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