邹春萌

2016年4月，民盟政府正式上台，缅甸由此进入民盟执政时期，至今已逾10个月。回顾民盟主政下的经济发展，缅甸民众未免感到失望。缅甸经济发展并未出现民众所期望的景象，即在民盟的带领下经济步入更快更好的发展轨道。相反，经济增长明显低于预期，更不能与上年同期相比。缅甸经济发展为何止步，未来经济趋势如何，值得深思。

经济发展没能步入向好的轨道

外资大幅缩水。根据缅甸投资与公司管理局公布的数据，民盟执政的头九个月（2016年4月1日?12月31日），缅甸共吸引外资35.21亿美元，与上年同期近50亿美元相比，大幅缩水。外资主要流入交通通信业、制造业和电力行业，农业、矿业、油气行业、建筑业以及工业园区等多个领域均没有外资流入。其实，民盟政府已大幅下调本财年（2016/17财年）吸引外资的指标，计划吸引外资60亿美元。但从目前来看，估计难以实现。

外贸逆差攀升。根据缅甸商务部公布的数据，从新政府上台至2017年1月20日，缅甸对外贸易总额为216亿美元，同比略增0.44亿美元，其中出口88亿美元，较上年同期增加5.26亿美元，进口128亿美元，较上年同期减少近4.82亿美元，但贸易逆差仍达40亿美元。缅甸商务部长吴丹敏上任时曾做出“要让出口增加三倍”的承诺，看来这一承诺暂时无法兑现。

财政赤字居高不下。民盟政府上台后重新制订了2016/17财年的财政预算，追加了教育、卫生、社会保障等领域的投入，并在农村发展、扶贫、电力、基础设施建设等方面也相应增加了投入，这些投入的增加导致财政预算赤字达30900亿缅币（当前1美元约兑换1440缅元），其中的12360亿缅币需要从央行贷款，占赤字总量的40%。

缅币贬值和通胀形势更为严峻。外来投资减少、巨额外贸逆差和财政赤字，导致缅币进一步贬值，通货膨胀形势严峻。民盟上台初期，因政局相对稳定，汇率基本维持在1美元兑换1160缅元左右，但到2016年12月，汇率变成1美元兑换1440缅元，缅币在近9个月内贬值约15%?20%。缅币大幅贬值反过来又加剧通货膨胀。缅甸央行的数据显示，通货膨胀率达到12.4%，缅甸民众生活受到很大的影响。

总体来看，民盟执政下的缅甸经济呈下行之势，经济增速明显放缓。缅甸总统吴廷觉在2017年1月9日召开的国家计划委员会会议上表示，民盟执政的第一个财年经济增长率只能达到5.7%。这将低于7.8%的计划，更低于2015/16财年实际8.7%的增长率。

民盟执政的首个财年经济表现差强人意，原因是多方面的。近两年的洪涝、干旱等自然灾害直接导致缅甸农产品产量和出口的下降；国际油气价格持续下跌致使缅甸天然气出口价格下降，收入大幅减少；民盟政府宣布暂停发放或续发玉石珠宝开采许可证严重打击了缅甸矿产品的生产和出口；若开邦佛教徒和穆斯林的冲突、缅北民地武战事，亦对经济发展带来负面影响。此外，民盟政府中经济管理人才的缺乏也是重要因素。到目前为止，在杜昂山素季的执政班子中，还没有发现擅长经济管理的领军人才，民盟内部还没有对未来经济发展形成清晰的思路。同时，民盟政府将民族和解作为首要任务，位列经济发展之前，也影响了民盟政府促进经济发展的决心和力度。

当然，也应该考虑到民盟政府接手政权时的缅甸经济状况。在巩发党执政的五年间，缅甸经济快速发展，GDP年均增速高达8.5%，国内内需被高度激发。但在经济一片繁荣景象的背后，缅甸财政赤字和通货膨胀居高不下，贸易逆差不断攀升。根据国际货币基金组织的数据，2013/14财年，缅甸财政收入占GDP的24.8%，支出占GDP的29.1%；2014/15财年，缅甸财政收入占GDP的24.3%，支出占GDP的30.6%。2011年以来，缅甸通胀率逐年上升，2011/12财年为2.28%，2013/14财年为5.72%，2014/15財年上升到8.67%，2015/2016财年已达8.7%。外贸逆差2013/14财年为25.56亿美元，2014/15财年为49.12亿美元，2015/16财年为43.52亿美元。可见，此前缅甸经济的繁荣是由较高的财政赤字、通货膨胀和外贸逆差支撑的，总体经济已经显示出结构性的风险。在此基础上，民盟政府要推进经济进一步增长，确实难度很大。

民盟政府推出发展经济新举措

为止住经济下行的颓势，民盟政府采取了一系列政策措施，积极提振缅甸国内外投资者信心。

第一，公布未来五年经济发展框架。2016年7月29日，民盟政府发布未来五年经济发展的12项政策。该政策的首要任务是实现以人为本的可持续发展、平衡省邦之间的自然资源利用，以支持民族和解与和平事业。与此同时，加强对私营部门的支持，实行市场化导向制度；实施透明稳健的财政政策，稳定宏观经济；致力于基础设施发展，优先建设电力、农村道路交通和港口等关键性基础设施；支持农作物和畜牧业的发展，重振农业；增加就业机会，减少贫困和收入不平等；创造稳定的商业环境，吸引外国投资；发展职业教育，提升人力资本；改革国企，支持中小企业发展等。

第二，公布新的《缅甸投资法》。2016年10月18日，缅甸联邦议会通过新的《缅甸投资法》。该法在2012年的《缅甸外商投资法》与2013年的《缅甸国民投资法》基础上进行修订，弥补了不足，简化了投资许可的审批流程，给予发展水平不同地区的投资项目以3?7年的免税期，取消了对外籍雇员的比例限制。另外，在原来的农业、工业生产和基础设施建设三个优先领域的基础上，增加对中小型企业、旅游业、国内生产技术转让、培养熟练技术人员、对欠发达地区的投资等五个领域的投资优惠。同时，参照国际投资准则以及缅甸与部分国家签订的双边投资条约，进一步规范国内外投资操作流程。新的投资法结合了缅甸国情，更有利于支持国家重点扶持项目和偏远落后地区的发展，也有利于提高外商投资的积极性，应用水平较之前的投资法有明显提升。此外，2016年11月，民盟政府重组缅甸经济特区委员会及三大经济特区管理委员会，对国外援助及贷款进行有效使用和监管，针对五个重点改革领域成立五个工作委员会，在全国各省邦均设立投资与公司管理办事处，以方便投资者和相关企业。

第三，放宽进出口条件限制。2016年12月，民盟政府宣布取消进出口价格审查环节，直接采用企业发票或销售合同上标明的价格；取消合资贸易公司的业务资金限额；从2017年1月起，对咖啡、茶叶、橡胶和橡胶制品、铝及相关材料、金属和相关材料、铁路机车和相关发动机及汽车配件等150个进口项目免于申请进口许可。此外，民盟政府还将采取限制进口部分化妆品、酒水和香烟的措施，以期有效控制贸易逆差。

经济要有起色还需政策有效落实

一系列经济政策措施的陆续出台，意味着民盟政府对经济领域的关注度越来越高，未来缅甸经济可能会出现好转。同时，民盟上台后，缅甸面临的国际环境有所改善，美国完全解除了对缅制裁，缅甸重获贸易普惠制待遇，今后缅甸对外贸易以及西方国家对缅甸的经济援助和投资均有望大幅度增加。2017年新年伊始，缅甸投资委员会根据新投资法批准了21个外商投资项目，投资额达8.26亿美元，主要投资领域为制造业、交通通信业、家畜与水产养殖业、房地产业和酒店服务业等，这些项目将会为缅甸创造约1.5万个工作岗位。另外，日本已经宣布，将在五年内援助缅甸80亿美元。

不过，缅甸经济要真的有大起色，还要取决于上述政策措施能否顺利有效地贯彻落实。缅甸经济学家昂哥哥曾说：“执行乏力、脱离现实是以往经济政策不成功的主要原因。就现政府而言，使用何种手段管理和落实这些政策极为重要，这必须由联邦政府和省邦之间通力合作。”一方面，民盟政府须尽快出台更为详细的经济措施来指导经济发展。目前，民盟政府提出的12项经济新政仅仅是未来五年的发展蓝图，缺乏具体内容，尚有待进一步细化；新的《缅甸投资法》，也需要实施细则，才能更有效地指导具体的投资行为。另一方面，这些经济政策的实施会在多大程度上挑战军方的利益，会不会面临军方的掣肘，联邦政府与省邦之间的合作如何，均还是未知数。

（作者为云南大学周边外交研究中心、国际关系研究院副研究员）