摘 要 为应对贿选产生的危机，“筹备组”是根据全国人大常委会的决定，成立的，其职能被限定为代行辽宁省人大常委会的部分职权，以解决存在的贿选危机。然而“筹备组”到底是一个什么样的机构，其拥有什么样的职能，其性质有事如何呢？这些全国人大常委会并没有明确。本文试从“筹备组”的产生原因入手，进一步分析其性质和职能，并且对“筹备组”的合宪性进行探索。

关键词 筹备组 宪法解释 补选 宪法危机

作者简介：潘文杰，西南政法大学行政法学院2014级硕士，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.206

根据全国人大常委会的决定，“筹备组”是代行省人大常委会部分法定职权的临时性机构，根据相关法律规定负责筹备并召集辽宁省人民代表大会，以及办理辽宁省人大代表辞职以后的公告、备案，代表补选后的资格确认等事项。 然而围绕筹备组的具体职能、产生依据都没有具体明晰，这也是本文尝试去分析解决的问题。

一、“筹备组”的产生原因

辽宁省贿选的发生使辽宁省人大及常委会不能正常履行职能，权力机关的各项职能不能永远停滞，对于辽宁省人民来说接下来最重要的就是要尽快使省级权力机关尽快正常的行使职能，面对这个问题最直接的解决办法就是对省级人大代表进行重新选举，然后组成新的省级人大常委会和省级人民代表大会。一般情况下省级人大代表的选举由其下一级即设区的市的人民代表大会选举产生，但是根据《组织法》第条的规定：“地方各级代表大会每届任期为五年”。也就意味着对辽宁省人大进行重新选举并不被法律所允许，同时辽宁省人大的人大代表并没有全部深陷贿选，他们的代表资格并没有被取消，所以对辽宁省人大进行重新选举的可能性并不存在。根据《选举法》第54条第一款规定：“代表在任期内，因故出缺，由原选区或者原选举单位补选。”然而54条第四款规定“补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。” 但是省级的人大常委会只能对补选活动的实施细则作进一步的规定。至于设立独立的选举机构，省级人大常委会无法据此授权做出决定。原因是：我国《立法法》第8条列举规定了法律保留的事项，其第 2项是“各级人民代表大会、人民法院、人民检察院和人民政府的产生、组织和职权”。 此项法律保留事项包括补选活动的机构设置。所以单就针对补选而言需要全国人大常委会的介入，需要一个专门机构解决辽宁省的困局。所以“筹备组”作为省级人大代表的补选机关，就有足够的理由出现。

二、“筹备组”的性质与职能

关于“筹备组”的性质的认定首先我们从“筹备组”的全称入手，筹备组的全称是《遼宁省十二届人民代表大会第七次会议筹备组》，从其全称来看是负责辽宁省十二届人大第七次会议的想关的筹备工作是成立筹备组的组的主要目的。那么使得“会议”如期正常召开有哪些工作需要做呢？

筹备组于2016年9月18日召开第一次会议，会议分别审议并表决通过了《辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组议事规则》、《辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组代表资格审查委员会组成人员名单》、《关于召开辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议的决定》和《辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组代表资格审查委员会关于部分代表的代表资格的报告》。 而全国人大常委会的决议显示“筹备组”的权力有四项 。

随着辽宁省十二次人大第七次次会议于2016年11月1号已经成功召开。“筹备组”的使命也顺利完成。从公开的资料来看“筹备组”除了执行了“第一次会议”的决定之外并没有履行其他应当由省人大常委会履行的职能，其行使可以概括为两个方面，第一是有关人大代表补选的相关工作，第二是有关十二届人大第七会议的召集和筹备工作。那么是否意味着“筹备组”除此之外就不能行使其他的省人大常委会的职权了呢？

从“筹备组”的全称来看，其职能被限定在了有关辽宁省十二届人大第七次会议的筹备工作。那么这样一来就有一个问题需要解决，全国人大常委会虽然从名称上对筹备组的职能进行了限定，但是又在其职能的第四项兜底条款及规定：“需要由筹备组行使的其他事项”。如此一来是否意味着此兜底条款所规定的内容突破了“名称”对其职能的限制呢？还是此兜底条款所致仅仅只是有关会议筹备的其他事项？现实情况是由于贿选案的发生，辽宁省的权力机关出现了停摆的情况，在这种情况下本应该由权力机关行使的职能失去的行使机关。这样一来在新的权力机关产生之前，其职能该由谁行使呢？特别是遇到一些紧急情况的时候，例如遇到有下级人大常委会的不适当的决议、下级人民政府不适当的决定和命令或者其他特殊的紧急情况需要人大常委会处理时，筹备组有权力对上述问题进行处理吗？

关于此我们首先要正确理解“筹备组”的权力来源，“筹备组”是根据全国人大常委会的决定成立的，很明显其权力来源于全国人大常委会。那么接下来的问题是全国人大常委会是否有权力授权成立类似“筹备组”这样的组织来行使地方人大常委会的权力呢？上文已经分析“筹备组”的职能主要体现在两个方面即补选和筹备“会议”。

显然根据《宪法》规定这些权力是属于省级人大常委会的，全国人大常委会是否有权力行使呢？这就要从全国人大常委会的权力来源说起，根据《宪法》第57条、第65条以及第67条之规定在法律地位上，可以看出全国人民代表大会是最高国家权力机关，“全国人大常委会”和“全国人民代表大会”在存在时间、存在形态、民意基础、职权范围等方面均存在很大差异，“全国人大常委会”和“全国人民代表大会”是两个机关。全国人大常委会在隶属关系上从属于全国人大，全国人民代表大会大与全国人大常委会之间的法律关系表现为监督与被监督、产生与被产生的关系。这就决定了全国人大能够行使国家的最高权力而全国人大常委会则不能行使国家的最高权力。也可以理解为，全国人大常委会行使的国家权力是有限的，而全国人民代表大会行使的国家权力是无限的。所以作为国家最高权力机关的全国人民代表大会当然的拥有对省级人大事务的决定权，但是宪法和法律并没有明确全国人大常委会有此权力，并且全国人大也并未授权其行使这项权力。所以在性质上筹备组只能是补选机构而不能代行“常委会”的其他权力。

三、“筹备组”产生的宪法依据

在“筹备组” 第一次会议也认为“全国人大常委会做出决定成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组，代行省人大常委会部分法定职权，是根据宪法和相关法律做出的创制性安排。” 那么在这种情况下全国人大常委会怎样依据宪法和法律做出上述创性安排的呢，即就是在全国人大的职权范围内在宪法法律的框架下怎样去对“筹备组”的产生做一个合宪性解释。

宪法和法律文本并没有规定对于省级人大常委会出现停摆以后的应对措施，在实践中，面对这种情况，宪法解释机关就有必要对释宪法的内涵进行解释。理论上要阐明的问题应该是，此种“实施宪法” 的方式在多大程度上推动了宪法发展。具体到本文要解决的问题就是面对宪法的空白，释宪主体如何发挥作用，从而让宪法效力在实践中得到展现，使宪法在实践中得到发展。当提到由立法者实现宪法效力的方式，我们通常会想到立法具体化宪法的行为。但当宪法规定不够明确， 或者授权不够清楚时， 就可能产生宪法变迁和宪法发展的问题。德国人拉班德 （Paul Laband） 于在1895年首次提出了宪法变迁的概念，用以解释宪法条文未发生变化而宪法实际内含却发生变更的现象。“宪法是时代之子，宪法的成文化凝聚着制宪时的国民意志，彰显共识。” 宪法规范也理应对时代的变迁，公民对于价值、事实和规范的态度的改变作出相应的调整与回应。

宪法变迁是合乎宪法本质的。是维系国民共识持续发展所必要的。从实践的角度观察，宪法变迁也是为了在宪法的弹性与稳定性之间寻找出一种平衡。因为，弹性使历史与生现实的多面性能够被正确地评价，稳定性能够避免国家生活在持续的、不可预见的变动中免于解体。德国著名公法学家耶利内克在其著作《国家法学政治学之维：宪法的修改与宪法的变迁》一书中认为宪法的变迁有五种方式认为宪法变迁主要有五种方式，（1）因议会、政府及裁判所的解释而发生的变迁；（2）因国家权力的不行使而发生的变化；（3）因政治上的所发生的变化；（4）因宪法惯例而发生的变化；（5）因宪法的根本精神而发生的变化。 按照耶利内克的分类，笔者认为全国人大常委会对筹备组的设置属于第一种因议会、政府及裁判所的解释而发生的变迁。

“筹备组”作为辽宁贿选案产生以后应对省级人大出现停摆而产生的，全国人大常委会对于它的定位是省级人民代表大会的筹备机关。然而其并非通常意义上的筹备机关，通常意义上的县级以上的人代会筹备机关是指本级人大常委会。然而辽宁省的情况恰恰是常委会已经不具有履职的能力，此时全国人大常委会发挥宪法解释的职能，是辽宁省顺利解决由于贿选产生的危机。并且通过全国人大常委会的解释使宪法的内涵进一步丰富也解决了宪法在实施过程中可能到的问题。

注释：

辽宁省人大常委会官方网站：http：//www.lnrd.gov.cn/contents/36/12138.html.省十二届人大七次会议筹备组举行第一次会议.访问时间：2016年10月2日.

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方人民代表大会选举法》第54条.

《中华人民共和国立法法》第8条.

辽宁省人大常委会官方网站：http：//www.lnrd.gov.cn/contents/36/12138.html.省十二届人大七次会议筹备组举行第一次会议.访问时间：2016年10月5日.

中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2016-09/14/content_19974 29.h tm《全国人民代表大会常务委员会关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定》中规定“筹备组”的职能有（一）對辽宁省第十二届人民代表大会代表资格终止的情况予以备案、公告；（二）对补选产生的辽宁省第十二届人民代表大会代表，根据代表资格审查委员会的报告，确认代表的资格或者确定代表的当选无效，并公布补选的代表名单；（三）召集辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议；（四）需要由筹备组负责的其他事项。

张千帆教授认为：“宪法的实施是指公权力部门依据宪法作出的国家行为。由于任何公权力机构都有遵守宪法的义务 ， 因而合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式”而且宪法实施有多种途径和方法。张千帆.宪法实施的概念和路径.清华法学.2012（6）.

王锴.宪法变迁：一个事实与规范之间的概念.北京航空航天大学学报（哲学社会科学版）.2011（3）.

[德]耶利内克著.柳建龙译.国家法学政治学之维：宪法修改与宪法变迁论.北京：法律出版社.2012.63.