实行公交路权绝对优先是解决城市交通拥堵的必由之路

2017-03-12高振明

辽宁科技学院学报 2017年6期

高振明

(本溪市人大常委会，辽宁本溪 117000)

1 什么是公交路权的绝对优先

“绝对优先”是指公共交通车辆的路权绝对优先，是对“公交优先”的升华和聚焦。“公交优先”包括财政资金投入优先、土地供应优先和财税减免优先等多方面内容。“绝对优先”只聚焦路权优先，并且对路权优先加以升华，即不是一般意义上的优先，也不是有条件的优先，而是无条件的绝对优先。一切为公交让路，不讲路况和条件，将路权向公交车倾斜，大规模设置公交专用车道，绝对保证公交车辆的畅通无阻。

“绝对优先”有两层含义。首先，也是最重要的，它要求抑制小汽车的过度使用和恶性发展。这是必须明确指出并坚决落实的。具体说，就是在现有路况条件下，重新调整路权分配关系，将路权向公交车辆倾斜，限制小汽车的路权，从而压缩小汽车的运行空间，引导开小汽车上班的有车一族放弃私家车，而改乘公交车；同时降低人们的购车欲望。政府管理部门在设置公交专用车道时，总是顾忌小汽车的路权，认为公交车侵占了小汽车的行使空间，设置公交专用车道是浪费路面资源。这是典型的“小汽车思维”。而绝对优先强调的是“公交车思维”。“公交车思维”是指一切以公交车乘客、公交车司机和公交车运营公司的角度来看问题，它要求公交车专享路权，分道行驶；公交信号优先；礼让公交车等。而“小汽车思维”是指一切以小汽车乘客的角度来看问题，它排斥公交车路权优先。同时，要大规模设置公交专用车道，以确保公交车的路权，确保公交车的运营速度，达到国家标准(20公里/小时)。“国家标准”是我们的核心理念和底线。达不到“国家标准”，即要考虑设置“公交专用车道”(简称“设专”)。归纳为“20专一”。即：20公里/小时的运营速度，公交专用车道，一个交通信号通过。

实现绝对优先的控制指标：⑴公交道路占有率达到10%(见注1)；⑵主干道设专率达到50%；(大连市的2016年的主干道设专率为46%，参照大连市的现状而定。)⑶公交占机动化出行比例达到60%(国家2020年的规划指标)。

2 抑制需求是解决城市交通拥堵的方法之一

目前形成城市交通拥堵的主要原因，是高速增长的交通需求和低速增长的基础设施供给的矛盾。而路网不合理、路网密度不够等原因是次要的。只要解决了主要矛盾，交通拥堵就可以基本解决。解决交通需求高速增长和基础设施供给缓慢矛盾的办法有三个，即：抑制需求、增加供给和交通管理。而交通管理的实质，也是通过技术手段，增加通行量，本质上也属于增加供给，本文不做论述。我把问题简化了，只讨论抑制需求和增加供给两种办法。

由于我国经济的高速发展和人们的畸形消费，我国的私人小汽车呈快速乃至疯狂的发展态势。从全国范围来看，2004年私人载客汽车(象征着私人机动交通)只有1481.66万辆，到2015年，就增长到12737.2万辆，增长了8.6倍;而供其使用的城市道路面积却只增长了2.2倍。也就是说，11年间，城市道路的年平均增长率只有11%，而同期私人载客汽车的增长率却达到69%，两者之差高达58%。如果不采取根本性的管控措施来约束私人机动交通的高速增长而任其发展下去，基础设施的供给，永远也满足不了私人机动车出行的增长需求，差距只会越来越大，交通拥堵自然会愈演愈烈。虽然政府管理部门殚精竭虑，修路架桥，交通拥堵却越来越严重，往往是事倍功半。以本溪市为例，尽管市政府每年都投入大量资金搞城市道路拓宽改造，但交通拥堵也是愈演愈烈。(公交车的高峰实际运行速度由2011年的17.00公里/小时，依次降到2012年的16.36、2013年的16.12、2014年的15.54，呈逐年下降的趋势。由于当时没有公交专用道，公交车与社会车辆混合交通，因此，公交车的高峰时速和社会车辆基本一样。)

既然增加供给已经不能解决问题，那么只剩下另一种解决办法，那就是抑制交通需求的产生。抑制交通需求有两方面的内容，一是抑制过度使用，二是防止恶性发展。

第一，抑制过度使用。欧美发达国家的汽车拥有率是我们的十倍以上，但是许多城市的市内交通并不明显拥堵。以波士顿和墨尔本为例(本人曾在这两个城市实地考察)，这主要得益于它们的汽车使用率比较低。以他们的小汽车拥有率而言，每千人拥车率在800左右，如果人人乘坐私家车上下班，所有的欧美发达城市都要成为“堵城”。但事实上，许多欧美现代化大城市交通状况还比较正常。

第二，防止恶性发展。目前，我国的千人拥车率只有59，低于国际平均水平，更是只有美国的十二分之一。但应该看到，我国国土面积与美国相当，但是人口是美国的四倍多。而且我们的不可居住面积很大，像新疆、西藏、内蒙等大片土地，并不适合人类居住，和美国不能比。我大致把国土面积的居住有效率设定为50%，也就是说，我们的有效国土面积，只相当于美国的二分之一。我认为我国合适的汽车千人拥车率只能是美国目前水平的八分之一为宜(四分之一乘以二分之一)。这样，我国的有效国土面积的汽车密度能与美国持平。美国2014年的千人拥车率为965，它的八分之一大约是120。因此，我们离终极目标并没有多远的路可以走了，绝对不可能像欧美那样达到500甚至700以上。我们的稀缺国土资源和庞大人口不允许我们那样做，如果做了，只能是灾难。因此，我们现在就要努力引导人们降低购车的欲望，引导人们良性消费。

3 分道行驶是解决交通拥堵的必要方法

分道行驶是指公交车要走公交车专用车道，从小汽车等社会车辆的混合交通中分离出来，以确保公交车行驶畅通无阻。公交车与小汽车相比，其机动性较差，是“弱势群体”，没有竞争优势。公交车载客多，车体重，启动慢，在同等的交通条件下，尤其是在交通拥堵的情况下，根本抢不过小汽车。因此，必须要在路权分配上对公交车倾斜，从而保持它的运营速度，增加其竞争力。公交车只有一个运营速度的潜在优势了。如果它没有运营速度的优势，人们便没有理由选择公交车，而会转向小汽车，从而形成恶性循环。即越是堵车，越是选择小汽车，从而更加拥堵。现在是大张旗鼓地呼吁分道行驶的时候了，公交车必须享受专用待遇，它不能与小汽车抢道而行，而一定要唯我独尊，专享路权。分道行驶的载体，就是公交专用车道(以下简称“专用道”)，包括交通岗区的专用进口道。

目前，在我国的省会城市和计划单列市当中，已经设置了一些公交专用道，但这远远不够。一是在绝大部分中等城市，几乎没有专用道。二是在大城市中，设置得不够充分。全国的公交道路占有率不到1%(注2)。这与公共交通的主体地位是极不相称的。重要的原因是人们的公交优先理念不深入，许多管理部门仍然坚持“小汽车思维”。更主要的是我们的政策法规也有缺陷，跟不上形势发展的需要。目前设置专用道的标准，是2004年公安部发布执行的，即GAT507-2004。它的最大问题是只规定了高峰时段公交车的流量标准，但没有速度规定。流量是和速度正相关的，没有车速，流量的规定没有意义。以其4.2.b为例：“路段单向机动车道3车道，……且公交车流量大于100辆/高峰小时，”那么假设在某段路上(公交车的总数量是一定的，不能无限增加)，在车速20公里 /小时的时候，公交车的流量为120辆，可以设专用道；但如果堵车，使车速降到10公里/小时，则流量变为60辆，马上就不够设专的标准了。可见公安部的现行标准需要从新修订。

我呼吁简单化，树立绝对优先的理念，即公交车速达不到国家标准，即可“设专”。不论车道多少，一律看车速，达不到国家标准就“设专”。北京市2015年《公交专用车道设置规范》规定设专的第一个条件就是速度指标，即公交车平均车速达不到20公里/小时就可以设专。北京市的地方标准是比较符合我国当前的实际情况的，因此建议公安部按北京市的地方标准参数修订部颁标准并向全国推行。

辽宁省人民政府2014年发布的《关于城市优先发展公共交通的实施意见》对于“设专”的规定是个突破。它第九部分规定：“各市人民政府要加快城市专用道、优先信号建设、切实保障公共交通路权优先。城市建成区单向三车道(含)以上道路，单向二车道(含)以上主干道及对大型公交换乘枢纽直接影响较大的路段应考虑设置全天或高峰时段的公交专用道，合理增设公交优先信号，逐步形成公共交通优先通行网络，提高公共交通运行速度、准点率和可靠性。”它没有了车辆流量的规定，更易于操作，3车道(含)以上道路，2车道(含)以上主干道都应设专。这对公安部的专用道设置标准是突破。只是辽宁各市实施的力度并不大，这也是我提出“绝对优先”的原因之一。

4 国内外公交绝对优先城市的经验

我认为深圳、大连等国内外城市达到了绝对优先的标准。

⑴深圳市最值得学习的地方，是他们最终认识到治理交通拥堵的关键是“公交治堵”，并坚决实施。我们许多城市仍然沉浸在如何拓宽道路、新建立交桥而增加基础设施供给的传统思维当中，深圳市用近20年的时间反复实践，终于找到了治理交通拥堵的金钥匙：“公交治堵”。具体办法是大规模设置公交专用车道。这是最简单、最经济的办法，也最有效率。我坚持呼吁：学习深圳的经验，少花钱，把路权向公交车倾斜，大规模设置公交专用道。国内的许多城市面临同样的问题。我坚信，如果实施绝对优先战略，即“公交车专享路权”，那么公交车畅通无阻了，小汽车也不会严重拥堵。扩路架桥，事倍功半；绝对优先，事半功倍。

⑵大连市最值得借鉴的地方，是在单向两车道的道路上，率先设置公交专用道。大连市的公交专用道网络基本形成，公交车速基本可以达到国家标准。但它的最大亮点是：在仅有两车道的道路上设置公交专用道，即在特定路段上，公交车占用50%的路面。这绝对是个突破。这个突破是在辽宁省政府6号文件出台之前，起到了很好的示范作用。大连市交警支队交通处规划科思路非常清晰：公交车占机动化出行比率超过50%，即意味着公交车上的所有乘客的总的路权大于50%，完全可以占用50%的路面资源，即两车道拿出一条公交专用，而且仅仅是在高峰时段。大连市的做法值得推广。我们二三线城市的大部分道路是单向双车道，学习大连的经验也是可以设专的，从而突破传统思维中单向双车道不能设专的禁忌。

⑶库里蒂巴的经验告诉我们，不用建设造价昂贵的地铁系统，也可以解决城市的交通问题。库里蒂巴没有地铁，但交通状况良好，它的BRT系统被誉为“路面地铁”，我更进一步提出绝对优先的理念，相比库里蒂巴的BRT系统，几乎不用花钱。原则上不用拓宽道路，只是重新划分路权，并向公交车大力倾斜，即可以解决交通拥堵问题，最适合中国国情。

(4)香港和新加坡的经验是它们的长期计划性。它们和库里蒂巴一样，关注城市交通拥堵问题有三十多年的历史。它们在上世纪的七八十年代，就研究制定了长期规划，来限制小汽车的快速发展和过度使用，并坚决贯彻落实，取得了巨大成就。中国是政府主导型管理体制，完全有条件按计划、有步骤地发展小汽车。亡羊补牢，犹为未晚。