严俊

[提要] 近年来，融资平台出现诸多风险，尽管政府出台了法律文件规范平台融资，却不能从根本上解决问题，这也就使得研究该问题具有非常重要的作用。本文解读地方政府融资平台与政府之间的法律关系，分析地方政府融资平台发展现状和风险，同时提出地方政府融资平台的法律规制办法。

关键词：地方政府融资平台；融资风险；法律规制

基金项目：2016年安徽财经大学国家级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201610378018）

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年1月23日

一、文献回顾

由于分税制改革，使得税收权集中到中央，同时事权下放使得地方政府财权和事权不匹配，加之法律规定地方政府没有发债的权利，在这样的情形下融资平台产生了。同时，2008年以来的国际金融危机，为了扩大内需，保持经济增长，中央出台了“四万亿”经济刺激计划，这一政策的出台也使得地方政府融资平台发展更加迅猛，数量激增。当下，我国存在的地方政府融资平台多达数万个，这些融资平台的存在，一方面有利于地方政府融资，保证了城市经济建设，对地方经济起到了很大的积极作用；另一方面由于地方政府融资平台界定不清晰，权责不明确等问题，也产生了诸多风险，而这些负面效应也日趋明显。学界也展开了对这一问题的研究。如张婉迪（2013）从金融学的角度对地方政府融资平台资金风险产生的原因进行了分析，并提出内部风险的规控办法。瞿定远（2012）从行政管理的角度介绍地方政府融资平台风险的有关理论，并分析融资平台风险影响因素，找出地方政府投融资平台风险产生的制度性根源。封永鹏（2014）从经济学视角首先从地方政府融资平台的概念界定和理论分析入手，界定融资平台定义，然后阐述风险原因并提出相应建议。但是，以上文献都没有从根本上提出地方政府融资平台的风险规制办法，这也就使得研究这一问题更加重要。

二、地方政府融资平台法律内涵界定

地方政府融资平台就是指地方政府出资发起设立，并给予其一定权限，进行融资和经营管理，筹集资金主要用于城市经济建设，必要时由政府财政收入作为还款保证的公司，而其债务偿还主要来源于项目收益，必要时政府承担兜底偿还责任。对于地方政府融资平台的法律定义学界有多种观点，说法不一。有的学者认为地方政府融资平台是由政府部门出资设立并进行管理的专门从事融资的地方政府的附属公司。而其中最权威的说法是国务院所下的定义：即地方政府融资平台是指由政府出资设立的，可以实现为地方政府融资目标，筹集资金用于城市建设项目的独立的公司法人，必要时以地方政府财政收入作为还款保证。也有的学者认为地方政府融资平台是地方政府用土地使用权等非货币资产入股设立独立的专为政府融资的经济实体。综合学者的各类定义，地方融资平台不同于一般公司法人，最显著的特征就是具有公益性。因此，笔者以为所谓地方政府融资平台在法律上是指由政府以土地、公路收费权等各类财产和财产使用权作为出资设立的独立的公司法人，其存在目的是为地方政府筹集资金，主要用于基础设施建设等公益性事业。同时，以其收益和公司资产偿还债务，必要时由地方政府出具保函作为最终偿债保证人。

三、地方政府融资平台的法律性质

而对于地方政府融资平台的法律性质，学界则有各种各样的界定，没有一个确切的定论。有学者认为地方政府融资平台并不是独立的公司法人，而是由地方政府承担无限还款责任的中介平台，其法人资格实际上仅仅是地方政府享有。有的学者则认为地方政府融资平台只是具有公司形式，但是实际上并不是公司法人。理解地方政府融资平台的法律性质对于我们界定二者法律关系具有十分重要的意义。而学界对于地方政府融资平台的法律性质阐述中有三种观点比较具有代表性。接下来笔者就对这三种观点作简要概述。

第一种观点认为，地方政府融资平台并不是独立的公司法人而是地方政府的附属职能部门。地方政府授予融资平台一定权限为其筹集建设资金，而融资平台虽然具有公司形式，但是不享有独立的公司法人地位，其实际上只是地方政府的附属机构，或者说职能部门。这样一来融资平台的最终责任承担人只能是地方政府，而融资平台不具有独立承担法律责任的资格。学界有诸多学者支持这一观点，他们认为融资平台虽然被称为某某公司，但是不具有独立法人地位，不享有经营自主权，筹集资金由地方政府分配、调用并承担还款责任。而融资平台存在的最初动机是政府为了规避《预算法》中对于地方政府融资的禁止性规定而产生的。

第二种观点认为，地方政府和地方政府融资平台是委托代理法律关系。融资平台是由地方政府授权进行融资，其融资必须以地方政府的名义进行，其所得资金最终也只能由地方政府所有，其融资法律用途和效益分配等也是由地方政府决定。融资平台相当于地方政府与商业银行等融资第三方之间的中介，其虽然可以为地方政府选择融资渠道，但是无权对筹集资金进行经营使用，其权利仅仅归属于地方政府。当然经过政府授权，融资平台可以对地方政府的土地使用权等出资股权进行经营与使用，即使在此种情况下，融资平台也只享有一定自主权，没有完全的决策权。

第三种观点认为，地方政府与地方政府融资平台之间是信托法律关系。地方政府是委托人，融资平台是受托人。也就是说地方政府融资平台接受地方政府的委托为其管理资产，其资产运作经营融资平台皆享有自主权，但是其筹集到的资金以及其他授权经营的土地使用权等非货币资产的所有权仍然是由地方政府享有，融资平台向银行等借贷、发债等最终都是为了收益人地方政府利益。这种法律关系有利于摆脱传统政企不分的国有企业困境，赋予融资平台经营自主权，提高了融资平台融资效率，可以为市政建设筹集雄厚资金。

以上三种观点听起来都有一定道理，都有一定的理论基础，但是实际上并不符合地方政府融资平台的法律性质。首先地方政府融資平台是政府附属行政机构的观点无法解释地方政府融资平台以独立的法人资格向银行借款，同时地方融资平台可以发行债券，而地方政府发债是为《预算法》所明确禁止的。而认为地方政府和融资平台是代理法律关系的观点也是不符合二者关系的，在代理法律关系中代理人应该是以被代理人名义对外进行法律行为的，而融资平台虽然在很大程度上符合政府意愿，但其是以自己名义而不是地方政府名义对外实施法律行为，因此第二种观点也是站不住脚的。而信托法律关系也不能说明二者关系本质，信托财产是委托人财产，而地方政府融资平台财产则是自己享有所有权。

经过以上分析我们可以得知地方政府融资平台是独立的公司法人，而地方政府则是该平台公司的出资人也就是公司股东。但是由于我国国有企业行政化色彩浓厚，政企不分，因此地方政府和融资平台的关系一直以来呈现出错位现象，两者关系界定很不明晰，地方政府经常干预融资平台经营决策，这也就使得融资平台的独立公司法人地位弱化，不利于两者法律关系的良性发展。但是实际上二者之间就是出资人与公司法人的简单关系，明确二者法律关系对于找出融资平台风险产生的深层次原因并提出法律规制办法具有十分重要的意义。

四、地方政府融资平台的法律权利、义务

地方政府融资平台作为由地方政府出资设立的公司法人，存在的根源就是为地方政府融资。而融资途径主要是向商业银行进行借贷，同时也可以发行债券，而作为还款保证，地方政府融资平台同时负责运营基础设施建设项目，以项目收益作为还款来源。融资平台实际上是投融资平台，其也可以用筹集的资金进行经营投资以偿还商业银行贷款。融资平台作为独立的公司法人，掌握着完全的经营自主权，对于公司决策、账簿制备以及日常运营都享有完全独立的决定权。但是政府作为出资人，对于融资平台筹集到的资金运用于哪些基础设施建设项目享有一定的干预权，与此同时政府也会以公路收费权、土地承包权以及相关在建工程作为偿还银行贷款做担保，实际上地方政府很多时候都充当地方政府融资平台债务保证人的身份。由于有地方政府以各类收费权作为还款保证，也就使得地方政府融资相对容易很多，商业银行出于对政府信用的信赖往往愿意借贷大额资金给融资平台。

而融资平台所享有的法律上的权利也就是公司法人的运营权利，具体而言就是指利用政府出资以及筹集资金进行运作，其收益主要用于基础设施建设，其债务也要以其收益抵偿。为了最大化扩大融资平台收益，满足公司法人营利性的追求，同时实现地方政府经济发展目标，融资平台对于其筹集资金的渠道及运用享有决策权。融资平台可以以其资金用于基建项目，同时也可以投资于一些高收益回报项目。在资金使用上，融资平台应该完全可以自己支配与决定。而地方政府融资平台的主要法律义务，顾名思义就是为地方政府筹集资金，而筹集的资金主要用于地方基础设施建设，因此融资平台在运营过程中必须履行这一义务，其经营都要服从于这一目标，如果其不能为地方政府筹集资金，其也就没有存在的必要了。但是其履行法律义务的途径应该是多样化的，其可以向银行借贷，也可以通过发行债券，在筹资途径上融资平台应该享有自主选择权。

综上，我们可以看出地方政府与融资平台公司有着密切联系，这也就使得两者的法律关系容易模糊。正是由于地方政府融资平台的权责不清，也就为融资平台埋下了诸多风险，不利于融资平台的良性运作。而对融资平台的权责进行阐明对于对其进行法律规制也是十分重要的。

五、地方政府融资平台设立现状和债务风险分析

（一）地方政府发行地方债受到法律明文禁止。我国法律规定地方政府不得发行债券，但是地方政府的基础设施建设等却需要大笔资金，因此地方政府财政负担很重，而地方政府为了规避法律规定，同时又能筹集到可用资金，用于建设，于是设立了融资平台。也就是在这样的法律环境下地方政府融资平台如雨后春笋般蓬勃发展。

（二）分税制改革使得地方政府财政收入削减。财政体制改革，中央政府幵始集中国家的各种税收征管权，税收分为地方税、中央税和中央地方共享税，由于税收权呈现出集中到中央的局面，地方税收大幅削减，而税收作为地方政府财政收入的重要部分，这也就直接导致地方政府财政收入大幅度减少。与此同时，我国各级政府职能划分向来不明晰，上下级政府之间责任推诿现象屡见不鲜，在实际操作中上级政府经常把责任推给下级政府。于是地方政府财权和事权不匹配现象十分严重。地方政府为了执行行政管理任务，实现行政目标，必须通过外部筹资渠道完成以弥补政府建设所需资金的空缺。

（三）地方政府官员政绩考核刺激融资冲动。我国现行的地方政府官员考核机制使得官员在任上为了实现门面政治，不惜重金进行城市基础设施项目建设，而建设所需大笔资金刺激了地方政府官员的融资冲动，于是纷纷设立融资平台进行融资，于是大多数融资平台在设立之初就是没有一套科学的运作模式，只是为了融资而融资。这样一种模式也就地方政府官员在其离任后，其任上设立的融资平台遗留下巨额债务尚未偿还，加剧了融资平台债务风险。

（四）基层政府的财政转移支付制度缺失强化了政府融资冲动。我国经济发展地区不平衡现象十分严重，东部发达地区财政收入能够支持地方建设，而中西部欠发达地区则存在很大缺口。而我国的财政转移支付制度非常不健全，只存在于一些中央文件主要是国务院的一些文件中，没有规范化的法律规定。同时，我国法律规定的主要是中央与省政府之间的财政转移支付，而对于其他上下级政府以及同级政府之间的财政转移支付则基本是空白状态，没有形成一套完善的从中央到地方的财政转移支付制度。在这样的情况下，地方政府也就转而通过设立融资平台来筹集资金，这也就使得我国县一级的地方政府融资平台数量是最多的，多达数十万之余。

以上四个方面的原因促进了地方政府融资平台的急剧膨胀，而融资平台在繁荣发展过程中一方面为地方经济建设起到了积极作用，但另一方面也存在很多风险与隐患。由于地方政府融资平台是新生事物，存在时间还较短，法律本身具有滞后性，因此法律对于融资平台的规制很少，并没有一部专门化的法律对其进行规范，对其法律规定也多散见于一些法律文件中。由于法律缺位，地方政府融资平台存在融资不合规、运营不規范、财政风险高、法人地位不独立等问题。而要解决这些问题关键就是从法律视角进行规定，并严格依法运作。

六、地方政府融资平台运作的合法化、制度化

（一）对地方政府融资平台进行严格分类。地方政府融资平台一般分为三类：公益性、准公益性和营利性融资平台。这三类平台在资金使用上存在十分明显的区别，因此在设立融资平台时必须明确融资平台所属类别，并在公司章程中作出明确规定，以明晰其资金用途，实现规范化运作，不同平台采取不同经营模式，以减小资金风险，实现健康发展。

（二）建立和完善我国地方债发行制度。我国《预算法》明令禁止地方政府发行债券，这实际上和我国地方经济发展现状严重不符，由于地方政府财权和事权分配不合理，地方政府财政缺口很大，因此有必要建立地方债的发行制度，以满足地方政府的财政需要。同时，为了实现地方债的规范化操作，需要建立严格的审批制度和信息披露制度，使其实现逐步健康发展，成为地方融资平台这一融资渠道的重要补充，减轻融资平台的融资压力。

（三）完善均等化财政转移支付制度。我国现存的财政转移支付法律制度不能满足地方政府经济建设需要，要完善财政转移支付制度首先要加强立法。到现在为止，我国关于财政转移支付的法律规定还十分缺乏，对其规定主要散见于一些法律文件中，集中表现在《过渡期财政转移支付办法》。因此，笔者认为立法机关非常有必要通过正式立法程序出台一部有关财政转移支付的法律，以健全这一制度，实现补充地方财政的法律目标。我国现存的财政转移支付制度仅仅限于中央政府与省级政府之间的规定。而对于省级政府尤其是市县一级财政转移支付的详细规定则非常少。对此，我们有必要借鉴外国的横向财政转移支付制度，在同级政府之间建立财政转移支付制度，这也符合我国经济发展东西部不平衡的现状。同时，亟须完善市县一级等基础政府之间的财政转移支付制度，以提高财政转移支付科学性和融资效率。

（四）促进地方政府融资平台规范治理。我国地方政府融资平台目前存在的一个严重问题就是地方政府和融资平台法律关系定位不合理，地方政府对融资平台公司的经营有过多干预，同时以政府信用为其作还款保证，也与公司法规定严重不符，而且造成融资平台债务风险，政府债务中融资平台债务比重逐年上升。因此，亟须通过相关法律出台，界定二者关系，确保融资平台公司独立法人地位和政府作为出资人的有限还款责任，以降低融资平台公司运作风险，实现市场化运作，通过市场竞争，提高经济效益，实现为政府融资的同时还款有保证。

七、小结

地方政府融资平台在基础设施建设等方面发挥了其积极作用，但是由于其政府背景，在其发展过程中存在诸多问题亟待解决，而学界对此问题尚没有成熟的解决办法，笔者从法律化视角对其问题产生原因进行了分析并提出一些行之有效的建议，以期对该问题解决有所裨益。

主要参考文献：

[1]张婉迪.地方政府融资平台风险防控[D].安徽大学，2013.

[2]瞿定远.中国地方政府投融资平台风险研究[D].华中科技大学，2012.

[3]封永鹏.我国地方政府融资平台风险及对策研究[D].财政部财政科学研究所，2014.

[4]李忠峰.区域振兴：如何疏通融资血脉[N].中国财经报，2010.

[5]曹大伟.关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考[J].商业研究，2011.

[6]吴东昌.分税制改革中地方政府融资研究[D].郑州大学，2012.

[7]梁玉芳.地方政府投融资平台的法律地位研究[D].华南理工大学，2011.

[8]柏传芳.我國地方政府融资平台法律制度研究[D].安徽大学，2012.

[9]杨子絮.地方政府融资平台法律制度完善问题研究[D].南京航空航天大学，2015.

[10]平云婷.我国地方政府融资平台风险控制法律问题研究[D].北京交通大学，2014.