陈智　左征婷

[提要] 社会保障制度往往扮演着“减震器”和“安全阀”的角色，但社会保障制度又无时无刻不受到内外部风险的冲击。一方面随着社会保障制度的改革与发展，社会稳定风险会顺势降低；另一方面在民众的刚性需求下，社会保障制度会牵涉更大的利益网，社会稳定风险也会迅速累积并持续扩散。为此，建立预警机制、导入风险评估成为疏通社会保障制度发展道路的重要策略。

关键词：社会保障制度；社会稳定风险；相关性

中图分类号：C91 文献标识码：A

收录日期：2017年1月13日

一、引言

2016年两会期间，“社会保障”再次成为最热选项，五年内四次居首，显示出民众对这一问题的持续高关注度。从投票情况看，在社会保障方面，“企业退休人员基本养老金迎11连涨”是近年来最令网民满意的社保领域改革进展；有34.71%的网民支持实行弹性退休年龄；有27.64%的网民期待建立基本养老金合理调节机制；孤寡老人、空巢老人是目前最欠缺保障的人群。

目前，我国已初步建立社会稳定风险评估机制，从宏观层面监控事关民生的各大重要政策。但就植根于民、服务于民的社会保障制度而言，近几年的大变革、小调整引发了民众对于其公平与效率、水平与质量等全方位的热议，并且导致了社会的不稳定。不可否认，我国的社会保障制度仍处于高速发展态势，对经济发展和社会稳定起到了积极有效的保障性作用，但也存在不容忽视的诸多风险。本文从风险视阈洞悉社会保障制度的动态发展，旨在为我国社会保障制度的良性发展提出新的启示。

二、社会保障制度风险性描述

（一）社会保障制度与社会稳定风险。社会保障制度是由国家通过立法强制实施的社会制度，旨在保障全民在年老、疾病或丧失劳动能力后能够从国家和社会上获取物质、服务以及精神方面帮扶的权利。我国社会保障制度经由“小步走、大转弯”的整合发展，但在建立健全的过程中遭遇各种问题，大多集中在生活受挫、社保无法办理、教育不公平等。例如，2013年“6.7”福建省厦门BRT公交爆炸案，嫌犯陈水总因年龄写错而未能成功办理社保，与厦门思明区公安分局户籍科屡次交涉未果后，辗转各级政府上访同样遭拒后才酿成悲剧。这类案例无不警示着社会保障制度的欠缺和滞后，将不可逆转地陡增社会稳定风险。

传统概念中的“社会稳定风险”被定义为一种导致社会冲突、危及社会安全和社会秩序的可能性。一旦这种可能变成现实，社会风险就转变成了社会危机，对社会稳定发展带来灭顶之灾。在大数据时代下，各种信息传播的速度极快，为民众加载了高频率的负面情绪。因而，社会稳定风险的累积对我国社会保障制度的进展造成了巨大阻碍，对社会主义和谐社会的构建带来了严峻的考验。

（二）社会保障制度的内部风险。社会保障制度的内部风险即在政策落实执行之前便有了原则性的“初始偏差”，这种失误致使之后再多再好的弥补措施都于事无补。社会保障制度的内部风险呈现出多元化特征，这些风险的共同作用，促使我国的社会保障矛盾日益激化，给社会政治经济带来了不稳定的因素。

社会保障的收支风险是表象，重点体现在人口老龄化及其引发的养老金空账运行等巨大风险。我国人口老龄化呈现“基数大、速度快、底子薄、负担重”的显著特征。据最新报道，全国22省养老金吃紧。在人口老龄化加剧的大背景下，如何保障养老基金的正常运转成为难题。于是“养老金入市”终于浮出水面。2015年国务院正式审批通过了养老金入市的方案，但此方案能否缓解社会保障的收支风险，存在一定的争议。

社会保障的制度风险是根源，核心在于中央与地方政府、企业和个人之间的权利与义务关系不明确，尚缺一套社会保障强制管理系统，导致了混乱的基金管理，无法起到有效的保障作用，出现了“社保失能”的极端现象。因此，社会保障应当摒弃“头痛医头脚痛医脚”的决策模式，转而建立并完善相关配套的法律法规，唯有如此社会保障的风险才会得到持续性而不是暂时性的消减。

社会保障的社会风险是结果，具体表现在公民对政府信誉和对社会制度产生信赖危机。近几年来，各种社会群体性事件不断爆发，各种保障政策无法安抚民意、收拢人心，使社会保障制度的改革发展遍地荆棘。

（三）社会保障制度的外部风险。社会保障制度的外部环境主要包括全球化和制度执行环境，制度引发的外部风险指社会保障制度在发展过程中给其他社会系统带来风险和不确定性，相当于经济学所说的“负外部性效应”。社会保障制度的外部风险可以理解为制度执行过程中所遇到的未知风险，其具有明显的多向性、复杂性和不可预测性。

全球化打开了世界市场的机遇之门，但对于广大发展中国家而言也意味着无穷的压力。经济层面，全球化促使经济交融的速度加快，从而也使人们工作压力增大、失业率居高不下，社会保障的压力随之剧增；政治层面，在吸收借鉴国外先进的管理经验和制度安排的同时，历史原因等所导致的巨大滞后使得改革举步维艰；文化层面，人们的思想观念越发开放，无疑增添了部分公民对国外健全保障生活的向往，失去了民族自信心，为社会和谐埋下隐患等。

制度執行方面，原本应以“公平”为核心本质的社会保障事业却出现了明显的倾向性。譬如城市与农村的保障水平差距、制度内外人员的保障水平悬殊、养老金统筹层次参差不齐等等，这些“人为制造的不公平感”增强了社会排斥感，也在无形中加重了社会稳定的风险。

三、社会保障制度风险的内在机理

（一）显性的负相关分析。当社会保障制度存在缺陷或发展滞后，社会稳定风险将不断增强，故称做“显性的负相关”。我国著名的危机管理学者唐钧形象地阐述了社会稳定风险中的“木桶短板效应”。“社会保障”被视为木桶的最短板，在整个社会稳定风险机制中处于至关重要的位置。若是“社会保障”这块短板不能及时补全，那么社会稳定风险则会趋于增大、增强。

1、社会救助领域。作为“兜底”的社会救助还远远未能发挥其真正的保障作用。《社会救助暂行办法》于2014年5月1日起施行，在此之前，社会弱势群体无处安置、无钱供给、无规可循的乱象层出不穷。《办法》出台之后，各地按照部署，加大各项工作推进力度，让社会救助安全网变得更密，织得更牢，但“暂行”二字体现的不仅是政策的缜密性，更是社会救助立法的相对滞后性。受助群体通常比较“敏感”，一旦无法得到救助保障，社会稳定风险将一触即发。

2、社会保险领域。最新数据显示，2014年基本医疗保险覆盖率已达到96.9%，但现实中流动人口的社会保险覆盖率仍旧滞后。以农民工为例，主观原因在于思想观念相对落后，不愿缴纳过多的保险费用；客观原因则在于用人单位拒不缴纳、办理及迁改流程繁冗等，从而导致大批从事高危工作的农民工长期无保障，一旦触发危险事故而又无保可赔，农民工及其家庭将陷入困境之中，也同时会埋下社会稳定风险的巨大隐患。社会上因疾病、事故等导致生活艰难而对生活失去信心，进而萌生报复心理的人群成为了社会和谐的巨大威胁者。

3、社会福利领域。企业年金制度已经实施了二十余年，但是大多数人都感到陌生，究其原因在于其极低的覆盖率，并与经济发展水平相脱节。根据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，中国共有66，120户企业建立了企业年金，参加职工人数为2，056万人。而2013年中国企业户数约为1，470万户，全国城镇职工基本养老保险参保人数为32，212万人，所以为职工设立年金的企业比例不足0.5%，拥有企业年金的职工不到参保总数的7%。于是，中国企业年金“富人俱乐部”的特色日益凸显，央企、国企仍是企業年金的主力军。但与此同时许多中小型企业根本无法承担企业年金的供给，在各个行业的对比效应中，社会稳定风险正在悄然增加。

（二）隐性的正相关分析。对于社会保障制度的设计者而言，他们的工作是为了规避风险，但是也可能在政策的设计中又带来新的风险，并且新的社会变化也会给已有的制度带来新的不确定性。故存在着隐性的正相关关系，社会保障制度的完善与发展同样可能导致新的社会稳定风险。

1、养老金并轨。在广大企业职工的激烈抗议下，养老金并轨制呼之欲出，机关事业单位的职工同样需要缴纳养老金。政策实施过后，企业职工找到了心理平衡感，社会稳定风险得到一定程度的降低。反观机关公务员，福利待遇降低所带来的“离职潮”愈演愈烈。作为补充性养老保险的“职业年金”于2015年正式浮出水面，旨在保证系统内部和谐。但部分企业职工又提出了新的意见，原因在于虽然与职业年金相对应的企业年金早已诞生并发展，但其覆盖率远不及职业年金，这种“不公平感”又带来了新的社会稳定风险。在企业职工与机关事业单位职工的利益博弈中，风险的增减陷入无止境的循环。

2、渐进式延迟退休。延迟退休可以兼顾养老金不足、人口老龄化、就业等问题。但延迟退休实施的困境在于“三多”，即利益群体总数多、职业特性差异多、个人价值选择更多，问题的关键就在于如何妥善协调各方利益。一方面大多数从事体力劳动的工作者强烈反对延迟退休，因为年龄所带来的身体状况使他们无力再承担高强度的工作量；另一方面从事行政、教育、技术等行业的工作者往往赞同延迟退休的政策，这样使得他们能够获取更多的财富积累和满足更大的价值追求。延迟退休是大势所趋，从整体性来看无疑利大于弊。但这场事关全民利益的重大改革，无时无刻不需要提防社会稳定风险的爆发。社会保障制度的发展也会带来源源不断的新风险和新挑战。

四、社会保障制度的风险治理

（一）建立社会保障预警机制。社会保障制度风险预警是指社会保障预测、监督机构通过建立科学的、灵敏的预警系统，以及对量化资料的分析，及时发现并预测可能出现的社会保障潜在危机，以便国家能够及时采取有效的预防措施，维持社会保障制度的良性运转。建立一套科学灵敏的社会稳定风险预警机制具有长远的战略意义，理论层面的做法包括：

1、选定相关的评价指标。与社会保障制度风险关系密切且数据方便获得并使用的评价指标主要有：老年人口系数、养老金替代率、赡养率、城镇失业率、城镇失业保险覆盖率、GDP增长量、恩格尔系数、城镇居民基尼系数、医疗保险报销比例、医疗保障费用占社会保障总支出费用之比等十个指标，首先将这些指标同趋势化，再用主因素分析法进行分析，最后指定前三个作为主成分Fi，并确定出它们的权数Wi，进而建立综合评价指数：F=W1F1+W2F2+W3F3。

2、确定具体的警戒水平。以未来我国人口老龄化趋势为例。将人口老龄化峰值（2035年左右）65岁及以上老年人口占总人口的预测数字20%设定为老年人口率的警限，把养老金替代率限定为历史最高点80%，赡养率限定为世界平均水平40%，将所有预警指标的警限值代入上述计算综合指标的公式中，便得到重警戒线。若综合指标数值超过它时，便意味着系统处于严重警情。进而可确定中警戒线、轻警戒线应从中选取60%和30%代表性较强的指标。

这些指数可给出社会保障制度的风险得分，并通过综合指数得分与事先初定的警戒线进行比较，进而判断近期社会保障制度的运行状况，将社会稳定风险的实时动态掌控在手中，以便做出最佳预警方案。

（二）导入社会保障风险评估。社会稳定风险评估已连续多年被写入党中央、国务院的重要文件，并且由党和国家领导人在各类重大会议上反复重申。而纵观社会保障领域，由于社会保障政策的利益宏观性，难以对每一部新出台的社保政策进行科学系统的风险评估，从而导致了各项政策从一开始就附带了一定的社会稳定风险。

2012年，人力资源和社会保障部根据中央2号文件制定了《人力资源和社会保障部重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》。但社会稳定风险评估机制无法有效地嵌入原有的政策决策模式，使得评估由“战略地位”沦为“略占地位”。因此，提出以下几点建议：

1、明确评估内容。中央要求重大决策社会稳定风险评估应从“合法性、合理性、可行性和可控性”四大方面进行评估。在实际工作中，重大决策评估分析应从“合理性”与“可行性”两大侧重点转为全局考量。如合法性方面，一方面是缺少对改革决策设计依据的相应说明和分析，进而降低了民众对于相关政策的信任度与支持度；另一方面则是当代法制社会中的关键问题，即无法界定和评判公民、法人提起合法性审查的风险。

2、扩充评估方式。评估方式分为理论与实践两大范畴。理论层面的评估方式通过对已有数据进行量化分析，得出具体的规律与偏好，尤其是在社会保障领域，各种事关金钱比例的精算已成为推动社保发展的动力；实践层面的评估主要有问卷调查、电话访问、实地考察等，最终会被理论化，进而指导具体方案的实施。传统的评估方式已无法满足现代社会需要，新媒体技术可以施展身手。微信平台、微博投票等参与度高、操作方便的数据统筹方式需要得到进一步开发。

3、联动评估部门。人力资源和社会保障部要求“提出重大决策事项的部属司局单位具体负责风险评估工作。重大决策事项涉及部内两个以上司级单位的，由牵头单位会同其他单位共同负责评估”。因此，我国社会保障政策的评估工作应当联动政法、维稳、法治、信访、统计等部门一同开展，各尽其能，提升评估的效率与质量。但评估主体的扩充所带来的权力分散、矛盾滋生等问题也应得到科学预测和处理。同时，为了巩固评估的权威性和中立性，第三方机构的加入也不可或缺。

主要参考文献：

[1]网易新闻.2016两会调查：“社会保障”成最热选项，五年内四次居首[EB/OL].http：//news.163.com.

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[3]唐钧.社会稳定风险评估与管理[M].北京大学出版社，2015.

[4]童星.社会保障的外部风险探析[J].社会保障研究，2010.6.

[5]张敏.人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估的问题与难点分析[J].理论与思考，2015.6.