赵 丁

(中国社会科学院研究生院 世界历史系,北京 102488)

20世纪60年代英国议会关于杀虫剂使用和管理的辩论

赵 丁

(中国社会科学院研究生院 世界历史系,北京 102488)

20世纪60年代以来，特别是美国生物学家雷切尔·卡逊的《寂静的春天》一书出版以来，人们普遍开始担忧杀虫剂对人类、野生动物及生态环境的危害。英国议会上下两院也针对本国杀虫剂的使用和管理情况进行了大量的辩论。在此过程中，随着英国质疑杀虫剂安全性的呼声日渐高涨，以及杀虫剂使用过程中不断暴露出的问题，英国政府的杀虫剂政策逐步发生改变，在杀虫剂使用上从单纯关注其经济效益逐渐转为兼顾其对环境的影响，在杀虫剂管理上从自愿方案逐渐转向立法控制，但自愿方案并没有完全被放弃，直到20世纪80年代，英国对杀虫剂才有比较完善的立法。

杀虫剂；英国议会；自愿方案；立法管理；环境

杀虫剂是一种可以引诱并杀死害虫的生物杀灭剂。狭义上，杀虫剂是保护农作物的化学品，可以防止农作物受到害虫、真菌和杂草的危害。广义上，杀虫剂还用于其他非农业目的。在第二次世界大战之前，农作物虫害的防治主要是通过物理方法。20世纪40～50年代是化学杀虫剂时代的开始，此后杀虫剂的使用量大增。截至20世纪50年代，人们使用的主要是高毒性的含砷杀虫剂，之后含砷杀虫剂逐渐被人工合成的有机化合物杀虫剂(比如有机氯杀虫剂)所取代。

杀虫剂的使用对提高农业生产效率和农作物产量发挥了巨大作用。1970年，英国自然保护协会的一名官员写道：“当社会历史学家进一步分析过去的四分之一世纪时，他们可能会赞同一种说法，那就是1945年以来杀虫剂的发展是人类历史上的转折点之一。”[1]可见，杀虫剂极大地改变了人类社会。然而，在肯定杀虫剂有益于农业发展的同时，它对人类、其他物种以及生态环境的潜在威胁也不容忽视。

截至20世纪60年代，人们已经发现杀虫剂的使用威胁到动物多样性，尤其对鸟类的繁殖构成了危害，因此对使用杀虫剂开始警觉。1962年，美国生物学家雷切尔·卡逊(Rachel Carson)在《寂静的春天》(Silent Spring)一书中指出，滴滴涕(DDT)的使用对鸟类的生存构成了威胁。她警告说，如果不采取措施禁止滴滴涕的使用，那么在未来的春天人们将无法再听到鸟类的歌声。《寂静的春天》引发了美国甚至世界各国对杀虫剂使用的大辩论，“也是在这时，杀虫剂成为一个政治话题”[2]。20世纪60年代，英国议会两院对杀虫剂的使用和管理也进行了大量的辩论，辩论范围包括使用杀虫剂的危害性、政府对杀虫剂的管理等方面。在此过程中，随着农业化学的发展和杀虫剂使用过程中不断出现问题和事故，英国的杀虫剂政策逐步发生着改变。迄今为止，国内还很少有人对这个问题进行过专门研究。本文拟对这场辩论的主要内容和其影响进行初步分析。

一、关于杀虫剂危害性的辩论

针对杀虫剂的使用和管理，英国议会上下两院基本上都可分为两个阵营：一是对杀虫剂使用的安全性表示担忧的质疑派，这一派议员强调政府应该采取措施控制杀虫剂的使用；一是支持杀虫剂使用的支持派，这一派议员认为政府无需采取强制措施控制杀虫剂的使用。质疑派主要由那些具有环保意识的议员组成。上院中质疑派的人数较多，下院中质疑派的人数相对较少。相应地，上院中的辩论较下院激烈，下院对杀虫剂问题的辩论多数情况下表现为质疑派议员对政府相关部门议员进行质询。可见，下院对杀虫剂问题的辩论并不充分。这表明，在20世纪60年代的英国，杀虫剂问题甚至其他环境问题还未完全成为一个政治议题，这与同时期的美国有所区别。支持派主要由关心英国农业利益和化工企业利益的议员组成。由于英国主管杀虫剂事务的政府部门是农业、渔业和食品部(以下简称农业部)，而农业部的主要任务是促进本国农业产量的增长，所以在某种程度上，农业部与杀虫剂生产商的利益存在一致性。这就使得支持派的立场一定程度上得到了农业部的支持，而农业部议员的声音也基本上可以代表他们的想法。在这种情况下，辩论常常在质疑派与农业部议员之间进行，而真正的支持派在60年代关于杀虫剂的议会辩论中表现得并不活跃。由此可见，这场辩论实质上是由质疑派发起的旨在促使政府改变杀虫剂政策的辩论。

英国农业部之所以成为杀虫剂的主管部门，与当时杀虫剂管理体系的不健全有关。在20世纪60年代，英国可以管理杀虫剂事务的还有内政部，但内政部仅将杀虫剂当作一种有毒物质对待，而并没有在意杀虫剂的特殊性。此外，截至60年代，英国环境部尚未成立，其他与杀虫剂事务相关的政府部门，比如工业部和科技部也不会主动干预杀虫剂产业和杀虫剂研究的发展。1970年，下院在讨论环境污染问题时，一名议员指出了杀虫剂管理体系的这种缺陷：“农业部在某种程度上负责控制杀虫剂的使用，但是很难相信它会将环境作为第一考虑，因为控制杀虫剂的使用将会减少农业和与农业相关的工业产量的增长。科技部也面临同样的困难。”[3]因此，在这种管理体系下，杀虫剂的经济效益得到了过分关注，而它对环境的负面影响却往往被忽视。

20世纪60年代之前，英国已经有法案和条例规范杀虫剂的使用，但这些法案和条例大多强调的是如何更好地发挥杀虫剂在农业中的作用，而当时之所以有法案和条例规范杀虫剂的使用，是因为杀虫剂属于有毒物质，但只把杀虫剂等同于一般有毒物质。然而，随着时间的推移和杀虫剂使用过程中不断暴露出问题，人们逐渐认识到杀虫剂与一般有毒物质有所不同，开始关注杀虫剂对土壤、动植物及生态环境的长期影响，并要求政府相关部门予以进一步规范。

但是，截至20世纪60年代，杀虫剂已经在农业中发挥着不可替代的作用，成为现代农业至关重要的一部分。1961年桑德斯(Sanders)委员会在报告中就指出：“在现代条件下，以农民目前的生产水平，保护农民的庄稼和家畜，以及养活不断增长的人口，需要依赖化学品的使用。”[4]1鉴于此，以农业部为代表的政府部门对杀虫剂使用总体上持支持态度，不愿主动立法对杀虫剂使用进行限制或禁止某些杀虫剂产品。20世纪60年代以来，特别是《寂静的春天》出版后，英国关于杀虫剂使用的辩论更加激烈。此阶段，议会两院对杀虫剂危害性的讨论主要集中在两方面：第一，杀虫剂的使用是否对人体有危害；第二，杀虫剂的使用是否对野生动物构成伤害。

首先，杀虫剂作为一种有毒化学物质，其本身在使用过程中对人体具有危害性这一点毋庸置疑[4]12-14，但问题的关键在于，在农业生产中使用杀虫剂之后，其有效成分在农产品中的残留是否对人类构成危害。这一问题关乎人们的切身利益，也是大量媒体文章关注的焦点。在这之前，英国除了在《1955年食品和药品法案》(Food and Drugs Act，1955)中对砷和铅在食品中的残留标准进行规定之外，并没有其他法案专门对杀虫剂有效成分的残留进行规定。质疑派担忧杀虫剂有效成分的残留对人体存在危害。在上院的一次辩论中，质疑派还援引外国的例子，指出美国已经立法限制食品中残留农药的数值，而新西兰为了防止黄油和其他物质受到滴滴涕的污染，已经禁止使用滴滴涕[5]。但农业部方面根据其任命的咨询委员会的意见则强调，并没有证据表明杀虫剂残留对人类健康形成了威胁，只要合理使用就不会对人类健康造成危害。比如，1967年库克(Cook)委员会在报告中指出：“在英国的惯常农业行为中，没有实质的证据表明食用含有有效成分残留的食品对人造成了危害。”[6]报告还认为，在目前的知识水平下，由于无法确定一个可以反映杀虫剂有效成分最大安全残留水平的准确数值，所以，当下设定的标准更多的是基于猜想，而没有毒理学上的依据。因此，报告建议在获取更多的数据之后，先尝试性地对杀虫剂有效成分残留进行限制，然后再考虑是否有必要进行立法规范。总之，在20世纪60年代，针对杀虫剂对人体的危害，尽管议会中质疑之声不断，但政府并没有在这方面进行明确的规定和限制。

其次，关于杀虫剂对野生动物的危害，论辩双方也各执一词。最激烈的争论围绕的是拌种剂对鸟类及其他野生动物的危害。需要说明的是，杀虫剂对野生动物的危害与杀虫剂有效成分在食品中的残留对人体的危害有所不同。至于杀虫剂有效成分残留对人体的危害，虽然质疑派表示了担忧，但在英国并没有人因食品中的杀虫剂有效成分残留而致病，但杀虫剂致动物死亡的事件则不断出现。事件频发也促使政府相应地不断改变有关的杀虫剂政策。

60年代初，上院质疑派议员已经提出，杀虫剂的使用对野生动物造成了严重的伤害。他们以相关机构的调查结果为证据。比如，1960年自然保护协会在报告中提到了春天大量鸟类神秘死亡的情况，断定是由于有毒化学品的喷洒造成的；报告还详细介绍了狐狸重大死伤的问题，认为用狄氏剂(dieldrin)及类似的杀虫剂作拌种剂是导致狐狸大量死亡的可能原因[7]。皇家鸟类保护协会(Royal Society for the Protection of Birds)也指出，在对死亡鸟类的20例样本进行分析后，发现其中有19例的死亡是由拌种剂引起的[7]。另外，英国鸟类学基金以及皇家鸟类保护协会联合委员会(Joint Committee of the British Trust for Ornithology and the Royal Society for the Protection of Birds)则在报告中指出，在1962年9月至1963年7月间，经过对333具鸟类的尸体进行检验，发现其中有303具尸体包含大量氯化烃(chlorinated hydrocarbon)杀虫剂；在对46例鸟卵样本的分析中，则发现有42例被污染[8]。这些研究报告和相关证据都可以表明杀虫剂使用对野生动物特别是鸟类的生存形成了威胁。

然而，针对质疑派的说法和引用的证据，支持杀虫剂使用的农业部的理由和逻辑也很明确。对于相关机构研究报告中提出的杀虫剂对野生动物构成危害的证据，农业部则根据有毒物质咨询委员会的各项报告，指出大多数担心是没有根据的。一方面，农业部反复强调，目前掌握的杀虫剂对野生动物影响的证据仍很缺乏，现有的证据不足以说明杀虫剂使用对野生动物构成了危害。比如，早在1955年，朱克曼工作组(Zuckerman Working Party)在调查农用有毒化学品对野生动物威胁时就指出：“我们的研究清晰地表明，我们对农用有毒化学品对野生动物影响的知识存在多么巨大的缺口……迫切需要更多的基础研究。”[9]另一方面，即使有少量的特定杀虫剂危害野生动物的证据，农业部也并不认为这些证据具有足够的代表性。比如，1961年桑德斯委员会就认为，除了少量用作杀虫剂的化学品对野生动物有严重危害之外，大多数杀虫剂对野生动物没有明显的有害影响[10]。总之，从农业部的立场来看，一方面，杀虫剂的危害暂时未能确定，并且很大程度上只是假设性的风险；而另一方面，杀虫剂对农业的益处则是确定无疑的。因此，两相比较，没有理由对杀虫剂的使用进行限制或禁止。但在实践中，面对质疑派的合理怀疑，农业部不得不一再改变其立场。

1963年，农业部出版了《园林工作者使用的化学品》(Chemicals for the Gardener)的小册子，意在为园林工作者提供一个可以安全使用，并对野生动物没有危害的化学品的清单，以帮助他们选择正确的化学品和告知其正确的使用方法。但此清单将艾氏剂(aldrin)、狄氏剂、滴滴涕和六氯化苯(BHC)包括在内，这引起了质疑派的反对。质疑派议员认为，这四种杀虫剂对大多数动物和鸟类具有持久毒性。而按照一位评论员的说法，这本小册子的出版是在“助长谋杀”[11]。他们要求农业部做出决定，将小册子撤回，以免误导消费者和使用者。但农业部则强调，经过有毒物质咨询委员的认定，这些杀虫剂只在用作拌种剂时才对野生动物有危害，而目前并没有证据表明这些杀虫剂的其他用途对野生动物有严重伤害，因此小册子只禁止将这些杀虫剂用作拌种剂，但可用于其他目的。但农业部的态度也有所保留，表示如果有证据表明这些杀虫剂的其他用途也有危害，农业部会要求委员会做进一步调查[12]。

值得注意的是，在农业部出版这本小册子的同时，皇家花园出现了鸟类死亡的情况，于是公共建筑和工程部(英国环境部的前身之一)便要求停止在皇家公园使用艾氏剂和狄氏剂，但同时农业部却仍允许普通园林工作者使用这些杀虫剂。这表明政府各部门在杀虫剂使用上的政策并不完全一致，它们会针对用户和用途的不同进行区别对待。这也从一个侧面表明，虽然政府表面上否定质疑派的说法，但背后并非完全无动于衷。1964年之后，根据新的委员会报告——《关于持续性有机氯杀虫剂的报告》(Report on Persistent Organochlorine Pesticides)，农业部开始对艾氏剂和狄氏剂的使用进行限制，包括停止使用包含艾氏剂的肥料，园林业中不再使用含艾氏剂和狄氏剂的产品，以及不再用含艾氏剂和狄氏剂的药液对羊洗药浴(dips)。在这些举措中，除了给羊洗药浴的药液之外，大部分将在1964年年底实施。在此，虽然政府政策发生了调整，但却不是通过出台条例等具有强制性的文件，而是将其纳入杀虫剂安全预防方案。当然，政府政策的这种转变，也表明质疑派的观点获得了政府的认可，这使质疑派有合理的理由再次要求农业部撤回之前发布的小册子《园林工作者使用的化学品》。虽然农业部最终并没有撤回这本小册子，但表示将会用新的小册子取代原来的小册子，而新的小册子中将不再包含质疑派所质疑的有机氯杀虫剂。

二、自愿方案与立法管理的辩论

由于国情不同，各国对杀虫剂的管理有所不同。一些国家对杀虫剂的管理是通过立法的方式，对杀虫剂在销售、使用、储藏等方面进行规范。而英国对杀虫剂的管理则经历了从自愿方案到立法的转变。20世纪60年代，英国议会在杀虫剂管理方面的自愿方案与立法规范之间进行了持久的争论。质疑派催促政府立法控制杀虫剂的使用，而支持派则支持政府继续维持自愿方案。在实践中，就改变杀虫剂管理政策而言，尽管政府总是一再拖延，但最终不得不逐渐放弃自愿方案。

(一)杀虫剂安全预防方案

1946～1950年间，有7名英国农业工人因二硝基邻甲酚(dinitro o-cresol)中毒而死。在此事故的影响下，1950年农业部指派朱克曼工作组，对安全使用农业化学品提供建议。工作组在1951、1953和1955年提出报告，分别考察了农用化学品对从业者安全、食物中的农用化学品残留以及农用化学品对野生动物的威胁等诸多方面。根据1951年朱克曼报告，英国在1952年通过了保护农业从业人员免受有毒化学物质危害的《农业(有毒物质)法案》(Agriculture 〔Poisonous Substances〕Act，1952)。根据1953年和1955年朱克曼报告，一个自愿性质的杀虫剂管理方案——杀虫剂通告方案(Notification of Pesticides Scheme)正式形成。1957年，杀虫剂通告方案开始在英格兰、苏格兰和威尔士实施，1970年实施范围扩展到北爱尔兰。1963年，杀虫剂通告方案更名为杀虫剂安全预防方案(Pesticides Safety Precaution Scheme)。

杀虫剂安全预防方案的实行需要方案的双方——政府和杀虫剂生产商——的自愿合作。在这一方案的安排下，农业部责成或劝导杀虫剂生产厂商向有毒物质咨询委员会(Advisory Committee on Poisonous Substances)提供即将投入市场的各个杀虫剂新品的研究和实验的数据信息，包括产品的成分、毒性、持久性、作用方式、有效成分残留以及推荐的使用方法等。此外，除了杀虫剂新品，杀虫剂产品在配方更改及用途扩展时也需要通告。委员会根据这些数据信息和自身的专业判断对相关产品进行筛选，并对通过筛选的产品予以批准。生产厂商必须遵守委员会在批准时提出的安全使用建议，比如在标签上注明相关信息等，以保护使用者、消费者、家畜和野生动物。当政府部门和通告方之间达成协议后，安全使用特定化学品的建议就会以《英国农业和食品储藏中所用的化合物——安全使用的建议》(Chemical Compounds Used in Agriculture and Food Storage-Recommendations for Safe Use in Great Britain)为名发表[13]。1964年，另一个自愿方案——兽用产品安全预防方案(Veterinary Products Safety Precautions Scheme)形成，它的目的在于保护人、家畜和野生动物免受兽用产品的危害。除了杀虫剂安全预防方案，农业部还有一个批准杀虫剂产品功效的农业化学品批准方案(Agricultural Chemicals Approval Scheme)，目的是帮助使用者针对特定的害虫选择合适有效的产品。

有毒物质咨询委员会是根据1953年朱克曼报告设立的，起初是为了调查食物中的农用化学品残留，后来成为杀虫剂安全预防方案中的重要一环，它在政府和化工生产商之间起着中间作用，将双方连接起来，共同促进英国杀虫剂的安全使用。咨询委员会在前期对农业部负责，由一个独立的主席、来自各个相关政府部门的行政和科技代表、政府外的非工业界独立成员组成。有毒物质咨询委员会下设下属委员会，下属委员会囊括了领域广泛的专家，包括生物学家、化学家、生态环境保护者、昆虫学家、组织病理学家、植物病理学家、毒理学家和兽医，这些成员分别来自政府各部门、各研究理事会、自然保护协会和各大学。虽然委员会有意调和各方面的利益，但其成员不包括农业、化工业的代表或农业协会代表。1964年，政府扩大了其授权调查范围，除了农业和食品储藏领域之外，工业和家庭领域中使用杀虫剂的情况，比如木材保护和防蛀加工等，也包括在内。新委员会的名称被改为“杀虫剂和其他有毒化学品咨询委员会”(The Advisory Committee on Pesticides and other Toxic Chemicals)，它不再对农业部负责而主要对教育和科学部负责。

从杀虫剂安全预防方案的规定可见，政府对杀虫剂生产商采取的是非强制性的规范措施，杀虫剂生产商可以自愿选择是否遵守这些措施。但是这种安排不断引起上下两院的质疑。对于让杀虫剂生产商提供实验和研究数据，质疑派强调这种做法并不合理。比如，上院一名议员指出，生产商不会做任何基于杀虫剂长期影响的研究。他还透露，一位知名的化工产品提供者曾对他的一个很有名气的生态学家朋友说，化工生产商并没有责任调查产品的副作用，这些产品只能在实践中被检测[7]。实际上，杀虫剂的影响往往是日积月累的，缺乏对其长期影响的研究就容易忽略使用中的隐患。因此，生产商的立场决定了其在研究中很难做出对自己不利的结论。况且，生产商的研究能力也值得考虑，这就削弱了杀虫剂安全预防方案的作用。1960年，上院议员沃尔斯顿勋爵(Lord Walston)就指出，作为现代农业的重要组成部分，杀虫剂虽然对提高农业产量起了重大作用，但其危害性也是严重的，这就决定了政府不能将杀虫剂生产的决定权只留在私人企业手中[7]。当然，也有议员对自愿方案表示认可。上院议员科尔雷恩勋爵(Lord Coleraine)曾是一个化工企业的主管，他表示，生厂商并不会为了获取利益而以牺牲消费者或大众的利益为代价，在谈到立法规范杀虫剂生厂商的行为时，他认为并没有必要，但如果必须要立法，他确信生产商会积极合作[14]。但在现实中，杀虫剂生产商往往会反对咨询委员会得出的于己不利的结论。比如，1964年，有毒物质咨询委员会在关于有机氯杀虫剂使用的报告中提出了限制使用艾氏剂和狄氏剂的建议，就引起了生厂商的强烈反对。为了安抚生产商，确保其遵守自愿方案，政府并不是立即限制而是逐步停止艾氏剂和狄氏剂的使用，这给生产商留下了处理存货的时间。

总体上来讲，对杀虫剂生产商来说，虽说其可以自愿选择是否接受杀虫剂安全预防方案，但由于政府的压力和生厂商之间的竞争，大部分生厂商都会选择遵守这一方案。比如，1963年，一名上院议员在发言中指出，不遵守杀虫剂安全预防方案而将产品直接投入市场的情况只发生了一例，原因是该产品的生产商不知道自愿通告机制的存在，而当其获悉这种杀虫剂管理机制后，便立即撤出了产品，遵照方案规定的程序行事[14]。自愿遵守杀虫剂安全预防方案对生产商既有有利的一面，也有不利的一面。一方面，如果生厂商即将推出的上市新品得到了委员会的批准，那么它在销售方面自然有一定的优势。但另一方面，如果某些新产品的危害性较大，委员会可能不予批准，或者即使予以批准，也会对其上市提出较为严格或繁琐的安全使用建议和预防措施，这就可能给消费者和使用者带来麻烦，在这种情况下，由于产品商业吸引性的减弱，就会变得无利可图，生厂商可能不会将此产品的生产进行下去[15]。

尽管存在种种质疑，但杀虫剂安全预防方案在运行过程中对规范英国的杀虫剂市场和杀虫剂使用的确起到了一定的作用，使英国没有发生非常严重的杀虫剂事故。相比于美国在20世纪60年代兴起的强烈抵制杀虫剂的运动，英国这一举措一定程度上确保了可能导致危险的化学品在投入市场前经过全面的筛选，这缓和了国内在杀虫剂使用上的争论和矛盾。但从长远来看，如果杀虫剂使用确实对人体和野生动物具有持久的伤害，那么这种自愿性质的杀虫剂管理方案就无法从根源上解决杀虫剂使用的问题，因为总会有一些杀虫剂生产企业，特别是小生产商不遵守方案的规定。在议会中，质疑派反复向政府施压，要求将目前的自愿制度改为强制制度和进行立法管理。

(二)从自愿方案向立法管理过渡

早在60年代初，质疑派就对英国杀虫剂管理上的自愿方案提出异议。当时质疑派提出，目前的管理制度不足以对化工企业形成压力，使其有足够的动力生产毒性更小的杀虫剂[7]。但农业部方面则不以为然，认为质疑派夸大了问题的严重性，坚持贯彻自愿性质的杀虫剂安全预防方案。因此，每当出现杀虫剂使用上的安全问题，农业部的解决方法首先是加强杀虫剂使用中的通告和教育。比如，1960年，针对拌种剂对野生动物尤其是鸟类构成的危害，农业部并没有采取行政举措，也没有考虑立法，而是发布了一则新闻公告——《对农民的警告》(A Warning to Farmers)。公告提醒农民，含有狄氏剂、艾氏剂或七氯(heptachlor)的拌种剂只能在播种冬小麦时使用，不能用于春播，而且只在真正受到麦秆蝇(一种危害小麦的害虫)破坏的地方才能使用[7]。然而，农业部公告只起到提示作用，并没有强制约束力，它需要依靠化工生产商、销售商和农民之间的积极合作。1961年，农业部又将新闻公告中的建议纳入杀虫剂安全预防方案[16]，从1962年1月1日开始实行，使生产商在出售上述拌种剂时必须在杀虫剂容器上注明安全使用的建议，这比单单发布公告又前进了一步，但政府并没有考虑立法控制。

这种状况的改变发生在1964年。当年发生了一起较为严重的导致20只动物死亡的杀虫剂事故——斯茂登(Smarden)事件(Smarden是肯特郡的一个乡村)。经调查，事故原因是由于供牲畜饮水的沟渠和池塘被有机氟化合物污染，这种化合物是来自于一种名为氟乙酰胺(fluoroacetamide)的杀虫剂，而这种杀虫剂在临近工厂后面堆积的废弃物中有发现，政府将此事故界定为工业事故。鉴于此次事故，毒药委员会(Poisons Board)建议内政部修改毒药规则(Poisons Rules)，禁止销售控制害虫的氟乙酰胺化学品。事故过后，主要的生产商也自愿停止将氟乙酰胺用作杀虫剂销售，并召回批发商，包括零售商手中大量的此种化学品。这种化学品最初之所以能够进入市场是得到了有毒物质咨询委员会的批准，但终究还是造成了事故。因此，自愿制度的效果开始受到人们的质疑。政府的态度也发生了转变，表示虽然自愿制度运行良好，但是鉴于科学知识的增长和施加更多限制的必要性越来越明显，自愿制度在实行过程中遇到了越来越大的压力，因此，政府要求委员会考察现行自愿制度，考虑是否需要立法规范杀虫剂的生产和使用[17]。

然而，政府态度的真正转变直到1969年才发生。1969年12月11日，英国首相哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)在议会回答问题时表示，农业部正在征求意见，准备用强制性的法律措施取代自愿方案[18]。这表明政府在杀虫剂管理上开始从自愿方案向立法规范过渡。1969年12月17日发表的威尔逊报告(Wilson Report)指出，尽管目前没有证据表明环境中具有持久性的化学品对人有不利影响，虽然如此，狄氏剂、艾氏剂以及滴滴涕等这些化学品的存在，即使量很小，也是不可取的。根据报告，对一些特定的作物，将不再使用艾氏剂、狄氏剂和滴滴涕；滴滴涕不再以小包装的形式卖给家庭园林工作者；狄氏剂和滴滴涕将不再在食品储藏、厨房和食品柜中使用[19]。政府接受了这些建议。但报告认为，这些化学品的其他用途，比如用在卫生和公共健康、木材保护和羊毛的工业防蛀处理等方面，无论对个人还是对团体都有很大的便利性，因此，除非有合理的证据表明它们有危害性，否则不应立即受到限制[20]。对此，政府也表示赞同。

综上所述，截至60年代末，英国的杀虫剂政策终于开始松动，但完全放弃自愿方案还为时尚早。这与英国的基本国情有一定关系。二战之后，英国沦为中等强国，国内饱受“英国病”的困扰，工业和经济实力均比较虚弱。若直接限制或禁止使用杀虫剂，则既会冲击农业部门，也会冲击化工企业。基于这一国情，20世纪60年代，英国两党在维护本国化工企业和农业利益方面是一致的，议会关于杀虫剂问题的辩论并没有体现出强烈的党派斗争的色彩。所以，对英国政府而言，无论是保守党当政还是工党当政，只要自愿方案可以运行下去，它都不愿主动采取强制措施对杀虫剂的使用进行管理，法律沦为最后诉诸的手段。在这种情形下，杀虫剂政策的改变往往由问题和事故来推动，只要不发生问题，政府就不会改变政策。

三、结语

对杀虫剂的使用和管理来说，20世纪60年代是关键的十年，这不仅对英国如此，对整个世界也如此。经过60年代的辩论，无论是政府还是个人，对待杀虫剂的态度都渐趋谨慎，这表明杀虫剂的危害性在英国有了一定程度的共识。然而，尽管如此，英国杀虫剂问题的有效解决，尤其是杀虫剂对环境影响问题的解决，仍尚需时日。

首先，20世纪60年代英国议会关于杀虫剂使用和管理的辩论基本上是从安全生产的角度进行的。杀虫剂使用与环境的关系在当时还未引起人们的普遍关注，辩论双方只是附带地从生态环境的角度说明杀虫剂的危害。在这方面与英国形成鲜明对比的是美国。美国在60年代首先掀起了杀虫剂辩论的高潮，环境问题在60年代也成为美国社会的一个焦点，这在一定程度上迫使美国政府部门和立法机构对此作出回应，导致美国在杀虫剂立法方面较为领先[21]。反观英国，60年代的环境运动在规模和影响力上远不及美国，在议会中发起杀虫剂问题辩论的只是为数不多的议员，是一支弱小、孤独的力量，难以对政府部门形成持续有效的压力。而且，议会中辩论杀虫剂问题的时间也非常有限。此外，杀虫剂使用者的环境意识还没有树立起来。比如，当用于给羊消毒的含狄氏剂的药浴水将要被禁止销售时，许多农民曾在批发商的鼓动下大量囤积这种杀虫剂[22]。因此，只有当环境问题日渐成为政治生活中的关键议题，而且环保意识逐渐成为人们的共识时，杀虫剂问题才可能得到较为顺利地解决。

其次，英国杀虫剂管理的自愿方案的隐患决定了其最终被立法规范取代是不可避免的。但自愿方案的确发挥了一定的积极作用，它在关键时刻所能起到的缓冲作用延长了它的存在时间。在这种情形下，英国杀虫剂管理体系的根本改变，取决于环保问题重要性的程度，以及人们对自愿方案所存在漏洞和不足的容忍程度。事实上，直到20世纪80年代，英国对杀虫剂才有比较完善的立法。1985年通过的《食品和环境保护法案》(Food and Environment Protection Act)以及1986年制定的《杀虫剂控制条例》(Control of Pesticides Regulations)对杀虫剂的宣传、销售、供应、储藏和使用方面的情况进行了较全面的规范。作为欧共体(1993年11月1日后称欧盟)成员国，英国还需要遵守欧共体关于杀虫剂的相关规定。在英国的杀虫剂立法体系下，对农用杀虫剂产品的规范需要农业部、卫生部、环境、运输和地区部、苏格兰办公室和威尔士办公室等几个政府部门的通力合作，这改变了60年代只由农业部管理的状况。

[1]N. W. Moore. Implications of the Pesticide Age[J].Ekistics, 1971(Apr): 289-291.

[2]Peter Hough. The Global Politics of Pesticides: Forging Concensus from Conflicting Interests[M].London:Earthscane, 2009: 6.

[3]Hansard[Z].Environmental Pollution.HC Deb 21 July 1970 vol 804 cc286-396.

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[5]Hansard[Z].Effects of Abol-X.HL Deb 10 April 1962 vol 239 cc357-8.

[6]Review of the Present Safety Arrangements for the Use of Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage[R].Report by the Advisory Committee on Pesticides and Other Toxic Chemicals. London:Her Majesty’s Stationery Office, 1967: 36.

[7]Hansard[Z].Toxic Chemicals and Wild Life. HL Deb 25 April 1961 vol 230 cc807-38.

[8]Hansard[Z].Agriculture and Horticulture (Pesticides). HC Deb 26 March 1964 vol 692 cc756-70.

[9]Toxic Chemicals in Agriculture: Risk to Wild Life[R].London: Her Majesty’s Stationery Office, 1955: 20.

[10]Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage[R].Report of the Research Study Group on Toxic Chemicals in Agriculture and Food Storage, London: Her Majesty’s Stationery Office, 1961: 38.

[11]Hansard[Z].Garden Chemicals (Booklet).HC Deb 03 July 1963 vol 680 cc547-58.

[12]Hansard[Z].Protection of Wild Life(Chemicals).HC Deb 19 June 1963 vol 679 cc429-32.

[13]D. S. Papworth. Legislation and Control of Pesticides[J].Journal of the Forensic Science Society, 1965(Apr):65-72

[14]Hansard[Z].Dangers from Toxic Chemicals.HL Deb 20 March 1963 vol 247 cc1118-220.

[15]Hansard[Z].Notification of Pesticides Scheme.HC Deb 16 April 1962 vol 658 cc16-7.

[16]Hansard[Z].Seed Dressings.HC Deb 03 July 1961 vol 643 cc987-9.

[17]Hansard[Z].Organo-Chlorine Pesticides.HL Deb 24 March 1964 vol 256 cc1151-9.

[18]Hansard[Z].Environmental Pollution (Royal Commission).HC Deb 11 December 1969 vol 793 cc638-45.

[19]Hansard[Z].Organochlorine Pesticides (Wilson Report).HC Deb 17 December 1969 vol 793 cc1351-5.

[20]Further Review of Certain Persistent Organochlorine Pesticides Used in Great Britain[R]. Report by the Advisory Committee on Pesticides and Other Toxic Chemicals, London: Her Majesty’s Stationery Office,1969: 66.

[21]高国荣.20世纪60年代美国的杀虫剂辩论及其影响[J].世界历史,2003(2).

[22]Hansard[Z]. Farm and Garden Chemicals. HC Deb 22 December 1964 vol 704 cc1054-6.

[责任编辑 王记录]

Debates of the British Parliament on the Use and Management of Pesticides in the 1960s

Zhao Ding

(Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 102488,China)

Since 1960s, particularly after the publication of Silent Spring by American biologist Rachel Carson, people began to concern the hazards of pesticides to human beings, wild life and ecological environment. Both houses of parliament held debates on the use and management of pesticides in Britain. In this process, with the rise of criticism of the safety of pesticides and the emergence of problems in the course of pesticides using, the pesticide policies of British government were changing gradually. In the matter of pesticides using, the government transferred from concentrating on the economic benefits only to taking into account of both economic benefits and environmental impacts, and in the matter of pesticides management, the government transferred from sustaining voluntary scheme to introducing legislatures.

pesticide;parliament;voluntary scheme;legislation;environment

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.005

赵丁(1988-)，男，河南济源人，中国社会科学院研究生院世界历史系博士生，主要从事欧美近现代史研究。

K561.5

A

1000-2359(2017)04-0032-06

2017-01-16