王琳

摘要：文章梳理了关于三权分置政策的相关文献，在此基础上将关于三权分置的主要研究内容概括为三权分置的发展背景、三权分置的基本内涵、三权分置的目的及意义、三权分置存在的风险、三权分置的防范机制等五个方面，旨在通过对三权分置相关文献和成果进行梳理，以加深对三权分置的理解和把握。

关键词：三权分置；基本内涵；目的及意义；风险；防范机制；综述

我国自1978年开始实行家庭联产承包责任制，所谓的家庭承包经营是通过实行土地所有权和承包经营权的两权分离来实现的（李长健、杨莲芳，2015）。随着农村地区以城乡一体化为要求，大力发展农业现代化，农村的社会结构和经济结构发生了深刻的变化，由农地集体所有权和农民承包经营权组成的二元权利体系已无法满足农民想要流转集体土地的现实需求（潘俊，2014）。因此在土地家庭承包经营制度不变的情况下，只有将土地承包经营权中的承包权和经营权分离，通过合理的土地流转才能够实现农地的规模化经营（宋才发，2015）。于是，农村就出现了所有权、承包权、经营权三权分置的现象。

自2014年的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等中央文件中更加明确了三权分置的政策性规定至今，学者们开始对三权分置进行不同方面的研究，如何理解和使用这些研究成果成为了进一步深入研究三权分置的基础。基于此本文将通过对三权分置相关文献和成果的梳理和分析，以加深对三权分置的理解和把握。

一、三权分置的基本内涵

所謂的三权分置，实际上是在坚持我国土地所有制的基础上将土地承包权和经营权的分置，不涉及对集体土地所有权的调整，通过对农村土地产权结构的调整，以及对立体化土地权利的重新分配，提高农村土地的利用效率，由此可以使农村土地充分被利用，也体现了社会主义制度下的公平原则 （李长健，2016；陈金涛，2016）。高富平（2016）认为三权分置并不是土地承包经营权拆分为承包权和经营权，重新配置，而是对农民集体所有权及其所支撑的农民集体经济实现方式的重构。刘颖、唐麦（2015）则认为土地承包权和经营权的分离，是在原承包关系不变的基础上，经营权从承包经营权中分离出来，成为一项新的权利。分离之后的经营权与承包权分别为新的经营者和原承包人所有，而承包权性质不变，仍为用益物权。

二、三权分置的目的及意义

三权分置是为经营权流转这一目标而服务的，从私法的角度来看，三权分置的目标是确立私权的归属（刘征峰，2015）。李国强（2015）认为经营权与承包权权能分离的目的在于实现农地资源配置最大化，三权分置的关键在于通过农民享有承包权来保证土地的社会保障功能，承包权人作为集体经济组织成员的资格不会受到任何影响，以此达到稳定承包权的效果。相较于农村土地产权的第一次分离，第二次分离的进步意义在于两大方面： 一是促使农村土地使用从“碎片化”走向“连片化”，扩大土地的使用面积和规模； 二是促使农业经营主体从“单一”农户走向“多元”新型农业经营主体，丰富农业生产主体的类型（陈朝兵，2016），由此可以看出实行农村土地三权分置的制度创新旨在坚持农地集体所有制的前提下稳定农地承包权、放活土地经营权，从本质上来看改制度是对土地生产力发展的土地关系的变革，将对土地生产力的发展产生巨大推动作用：1.能够在坚持农村基本经营制度的基础上充分发挥产权的激励作用，适应农村土地流转和规模化经营的需要；2。能够促进城乡一体化和农业现代化建设的发展；3.能够提高经济效益，从而防止土地过度开垦以及耕地荒废而造成的资源浪费，促进经济的可持续发展（陈金涛，2016；李长健，2016）。

三、三权分置存在的风险

在三权分置的风险上，许多学者对其进行了较为全面的研究和分析，主要表现为以下几点：1. 土地非农化、非粮化风险。许多从事非农产业的工商户进入农村土地流转市场后，因违法成本低，从而将大量农地非农用。虽然有部流转农地用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地经营者更趋向于将土地用于发展非粮作物的高效农业（熊飞雄，2015；李长健、杨莲芳，2015）。2. 农地无限流转风险。对于工商资本者而言，成为农地经营者的目的更多地在于将土地置于市场中进行资本化，通过流转获得市场溢价，不断地转手流转，使土地陷入无限的流转之中，炮制新一轮的 “土地流转热潮” ，使农业生产处于不稳定的因素之中（熊飞雄，2015）3.农地经营权物权化风险。在农地三权分置框架中，配置的农地所有权是最弱的，一旦将土地经营权物权化改造以后，其在法律关系上更具有强势地位，很有可能反过来侵犯土地承包权和土地所有权，存在吞噬承包权和所有权的风险，导致农民权益受到侵害（熊飞雄，2015；潘俊，2014）。4. 流转违约与农地过度集中的风险。流转后的土地过度集中，超过了农业企业、家庭农场、农民合作社等不同主体的风险承担能力，在此情况下极易发生违约风险，危及产业和社会的安全，导致原本的农业生产能力受损。5. 农地“确权不确地”风险，容易导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，将不能由农户自由决定是否流转 ，其收益取决于集体流转的收益（李长健、杨莲芳，2015）。6. 村民回乡务农生活保障存在风险。进城务工的农民会将土地长期进行流转经营，若其日后打算回乡务农，则会因经营权流转期限未满而无法收回承包地，从而导致其短期内无法获取收益而生活困难（潘俊，2014）。

四、三权分置的防范机制

在三权分置的防范机制上，首先农户应当坚持将土地用于农业生产，防止农地非农化、非粮化现象的出现，同时应当参考《物权法》中用益物权的期限以及承包经营权本身的存续时间合理设置分离期限，对承包权与经营权的分置规定一个最短最合理的期限；其次政府应当规范农地承包合同和农地承包权与经营权分置流转合同，完善并做好分离登记，从而使权力得到有效保障（潘俊，2014）；再其次应当建立农地流转风险保障金制度，防止经营者因经营不善等原因从而无法向农户支付流转费等现象的滋生；最后政府应加快农民工市民化进程，为农民安心流转承包地创造条件，建立完善的土地经营权流转市场，在管理、服务于扶持方面发挥积极作用（李长健、杨莲芳2015）。

五、文献总结与述评

综上所述，学者在三权分置的发展背景、基本内涵、目的及意义、风险、防范机制等方面有了比较全面的研究，但现有研究也存在以下不足，一是目前关于现有的研究中多是有关于法律规范的制定、政府的监管力度、经营流转机制等宏观层次下的制约因素与障碍，而相对于分析土地流转交易双方的微观个体则相对较少。二是土地交易双方流转意愿的主观因素与地理位置等客观因素对三权分置的综合影响实证性分析较少，多是规范性的分析为主，因此需要进一步的探讨和完善。

参考文献：

[1]陈朝兵.农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J].中国人口·资源与环境，2016（04）.

[2]熊飞雄.农地三权分置的风险及防范[J].商，2016（06）.

[3]李长健，杨莲芳.三权分置、农地流转及其风险防范[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2016（04）.

[4]宋志红.三权分置关键是土地经营权定性[J].农村经营管理，2016（09）.

[6]潘俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014（11）.

[7]刘颖，唐麦.中国农村土地产权“三权分置”法律问题研究[J].世界农业，2015（07）.

[8]潘俊.农村土地承包权和经营权分离的实现路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（04）.

[9]刘征峰.农地“三权分置”改革的私法逻辑[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015（05）.

[10]宋志红.农村土地“三权分置”改革：风险防范与法治保障[J].经济研究参考，2015（24）.

[11]李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系[J].法律科学（西北政法大学学报），2015（06）.

[12]高富平.农地“三权分置”改革的法理解析及制度意义[J].社会科学辑刊，2016（05）.

（作者单位：四川农业大学成都校区管理学院）