刘方照卞国建谢静

1.广东华南环境科技有限公司

2.环境保护部华南环境科学研究所

我国环境损害鉴定评估制度现状研究

刘方照1卞国建2谢静1

1.广东华南环境科技有限公司

2.环境保护部华南环境科学研究所

环境损害纠纷逐年增加，但环境司法实践的强烈需求与因制度不完善而造成的环境损害鉴定评估能力不足之间的矛盾迫切需要得到化解。本文通过整理目前我国环境损害鉴定评估相关法律法规、技术规范、评估机构管理规定等现状制度，分析了目前制度上待解决的问题，为完善环境损害鉴定评估机制提出了建议。

环境损害鉴定；法律法规；技术规范；制度建设

1 引言

随着我国工业化和城镇化快速发展，资源环境承受能力和社会经济发展矛盾逐渐凸显[1]。近些年来，环境损害纠纷逐年增加，但因法律依据不足、缺乏统一的损害鉴定评估技术规范及有资质的鉴定机构，大部分环境损害纠纷无法通过司法程序解决[2]。环境司法实践的强烈需求与因制度不完善而造成的环境损害鉴定评估能力不足之间的矛盾迫切需要得到化解。2011年5月，环境保护部发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发〔2011〕60号），提出了“制定环境污染损害鉴定评估技术规范、组建鉴定评估专业队伍、健全工作机制”的总体目标，目前已到了实现该目标的全面推进阶段。本文通过整理目前我国环境损害鉴定评估相关法律法规、技术规范、评估机构管理规定等现状制度，分析了目前制度上待解决的问题，为完善环境损害鉴定评估机制提出了建议。

2 我国环境损害鉴定评估制度现状

2.1 法律法规

目前我国环境损害鉴定评估尚无专项法律法规，制度缺乏顶层设计，环境损害鉴定评估的相关规定分散于法律、司法解释、环保与资源部门的部门规章及规范性文件，缺乏体系性。

（1）法律规定。我国涉及环境损害鉴定的相关法律包括《环境保护法》、《侵权责任法》、《突发事件应对法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《野生动物保护法》等。

《环境保护法》规定了损害担责的原则，并应按《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。对于突发环境事件，规定由有关人民政府组织环境影响与损失评估工作。

《侵权责任法》同样规定了损害担责的原则，并规定因污染环境发生纠纷，污染者应承担举证责任，以说明自身免责情况或其行为与损害之间不存在因果关系。

《突发事件应对法》中规定了突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府组织开展损害鉴定评估工作。

《海洋环境保护法》对陆源污染物、海岸工程、海洋工程、废弃物倾倒、船舶等排污造成的海洋生态环境损害及法律责任进行了明确规定。

《水污染防治法》对环境污染损害的责任作了原则性的规定，因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。

《野生动物保护法》规定，由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物保护主管部门应当会同有关部门进行调查处理。

（2）司法解释。在司法解释层面，涉及环境损害鉴定评估工作事项的相关司法解释包括《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕12号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）。

其中《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）规定了环境污染刑事案件所涉环境污染专门性问题难以确定时的认定方式。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕12号）规定了污染环境、破坏生态造成损害的民事案件所涉环境污染专门性问题的认定方式。

司法解释在环境污染刑事案件及环境侵权民事案件上对损害鉴定评估机构以及损害鉴定评估报告作了相关规定，在一定程度上保障了环境损害鉴定评估工作中专业能力，但司法解释或法律解释具有主观性、文义的范围性、历史性等特点，无法在制度上解决环境损害鉴定评估工作尚无体系化及正规化的问题。

（3）部门规章与文件。与环境损害鉴定评估相关的部门规章与文件主要有环保部发布的《突发环境事件调查处理办法》（部令第32号）、《突发环境事件应急管理办法》（部令第34号）、《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发〔2011〕60号）、《关于印发〈环境污染损害鉴定评估试点工作方案〉的通知》（环办函〔2011〕1019号）、《关于印发〈突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定〉的通知》（环办〔2013〕85号）等。

由于部门规章仅在该部门职权范围内生效，其约束力相对法律而言较低。环境损害鉴定实践工作往往涉及环保、农业、渔业、海洋、林业等多个部门，相比专项法律法规，部门规章与文件较难形成清晰有效的跨部门协作机制。

2.2 技术规范

目前，环境保护部、农业部、司法部司法鉴定管理局、国家海洋局等部门针对各自管理领域的损害鉴定工作制定了相应的技术规范。如环境保护部发布了《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》、《生态环境损害鉴定评估技术指南-总纲》、《生态环境损害鉴定评估技术指南-损害调查》。农业部发布了《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《农业环境污染事故损失评价技术准则》（NY/T 1263-2007）、《农业环境污染事故等级划分规范》（NY/T 1262-2007）。司法部司法鉴定管理局发布了《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》（SF/Z JD0601001-2014）。国家海洋局发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》（HY/T 095-2007）、《海洋生态损害评估技术指南》（试行）。这些部门之间并无统属关系，在环境损害鉴定评估工作中缺乏协调统一的管理，由这些部门制定的环境损害鉴定评估技术规范相互之间亦无衔接。不同的技术规范指导下鉴定评估结论造成的差异将对司法审理造成不利影响。

2.3 评估机构管理

2014年及2016年环保部发布了两批《环境损害鉴定评估推荐机构名录》，向社会推荐了29家环境损害鉴定评估机构，并出台鉴定评估指导意见，以满足司法审理及行政管理需求。但推荐机构名录不属于行政许可，不具备强制力。

2015年12 月，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、环境保护部等部门发布了《关最高人民法院最高人民检察院司法部关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》（司发通〔2015〕117号）、《司法部环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》（司发通〔2015〕118号），规定了环境损害司法鉴定实行统一登记管理，对鉴定机构设置发展规划、鉴定事项、监督管理等方面作出了要求。环境损害鉴定机构和鉴定人资质条件、评审专家、评审程序等方面的规定，由司法部会同环保部共同制定。

2016年12 月，司法部与环境保护部共同研究制定了《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》、《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》，为环境损害司法鉴定机构准入立下了规矩，对于环境损害司法鉴定统一管理制度的落实起到关键性的保障和技术支撑作用。

3 完善环境损害鉴定评估制度的建议

3.1 制定专项法律，建立清晰的责任体系

现阶段我国尚未有成成体系的环境损害鉴定评估制度，相关法律法规零散且不完善，责任主体不清晰，使得环境诉的立案、审理、判断均存在一定难度。因此需要完善环境损害鉴定评估的法律体系，其中迫切需要解决问题是建立清晰的责任体系，以明确环境损害工作中政府、责任主体、受害方的责任，并在在刑事、行政和民事各方面承担的责任内容和条件进行区分和量化。

3.2 构建技术标准体系

构建环境损害鉴定评估的技术标准体系，针对环境损害的直接与间接影响对象以及损害程度，提出可量化及科学可行的评估方法。根据发达国家以及国内实践经验，环境损害评估技术规范应具有实用性、科学性和可操作性的特点，需要涉及更多环境司法、环境监察中的取证过程控制要求，一般原则性规定多，取证自由度大，细节性规定少，以保证技术规范的普适性[3]。应参考现有的相关标准和技术规范，建立环境污染突发事件应急阶段、污染修复阶段和生态恢复阶段全过程的环境损害鉴定评估技术标准体系。各部门制定的环境损害鉴定评估技术规范之间应有良好衔接，完善环境损害鉴定评估技术规范的的整体性与一致性，消除不同的技术规范指导下鉴定评估结论造成的差异。

3.3 完善工作机制

环境污染损害涉及各类环境介质，而我国在资源环境的管理上采取的是资源板块分割管理的模式，职能部门包括环保、农业、渔业、海洋、林业、国土等，部门间并无统属关系且顶层设计上缺乏协调机制，现阶段这种管理模式并不利于环境损害鉴定评估工作的开展。在完善环境损害鉴定工作机制方面，应充分考虑环境损害发生后受体的复杂性，通过规章制度明确各类型的环境污染事件发生后各管理部门的职责，加强相关部门的密切配合与协作，建立规范统一的环境损害鉴定评估管理体系。

[1] 唐小晴,张天柱.环境损害赔偿之关键前提:因果关系判定[J].中国人口.资源与环境.2012(8):172～176.

[2] 於方,田超,张衍燊.我国环境损害司法鉴定制度初探[J].中国司法鉴定.2015(5):13～17.

[3] 张红振,王金南,牛坤玉,等.环境损害评估:构建中国制度框架[J].环境科学.2014(10):4015～4030.

[4] 吴宇欣.环境损害鉴定法理依据探讨[J].环境与可持续发展.2013(3):63～65.

[5] 张红振,曹东,於方,等.环境损害评估:国际制度及对中国的启示[J].环境科学.2013(5):1653～1666.

[6] 姚丙林.我国环境污染损害鉴定评估机制现状研究[J].科技风.2016(11):197～198.

[7] 生态环境损害责任追究调研组,蓝增寿,程伟,等.林业生态环境损害责任追究制度研究[J].林业经济.2015(8):54～60.