张 浩

(勃利县国土资源局，黑龙江 勃利 154500)

新型城镇化背景下城乡建设用地统筹置换的保障措施

张 浩

(勃利县国土资源局，黑龙江 勃利 154500)

新型城镇化背景下，城乡建设用地统筹置换的保障措施主要包括：完善城乡用地统筹置换中的市场机制和政府机制，明确不同主体的参与机制，进行全程监督，加强资金保障，出台城乡建设用地统筹置换相关操作细则，完善部门协作机制，联动推进城乡建设用地置换，深入推进构建城乡一体化土地市场的地方试点。

新型城镇；城乡建设用地；统筹置换；保障措施

在农村地区，长期以来的城市发展偏向和城乡二元体制，使农村建设用地的管控机制不完善，人均占地超标、闲置浪费现象严重。切实提高新农村建设用地效率、挖掘农村建设用地潜力、统筹城乡土地利用是推动新型城镇化发展、构建城乡发展一体化新格局的重要途径，是走城镇协调发展的新型城镇化道路的重要举措。

1 完善城乡用地统筹置换中的市场机制和政府机制

1.1 健全市场机制

城乡二元的土地市场结构下，强势的地方政府同弱势的村民集体存在目标利益的不完全一致性是当前城乡建设用地置换产生系列问题的重要原因。为保障城乡建设用地统筹置换的推进，有必要对城乡二元的土地市场结构进行优化调整，构建城乡一体化土地市场。考虑到农村集体土地总量大、潜力可观，若过快挖潜，可能对土地市场产生巨大冲击．并且也不利于城市的集约化发展。所以，必须参照土地利用规划、城市总体规划、村镇体系规划、村镇规划等相关规定，逐步、适当、有条件地放开。这需要政府机制和市场机制的耦合，实现政府科学引导和市场高效配置。在城乡土地市场中，城乡建设用地统筹置换即有了更为灵活而有序的空间，同时政府也不再是既当“裁判员”又当“运动员”，更多的是通过土地规划、用途管制等，实现土地利用格局的优化，就是要明晰置换的总量和空间布局。而至于交换价格，则由土地供给方和土地需求方进行对等谈判和公平交易，政府可从该过程中通过税费等形式实现对土地利益的分享调节，这有利于土地配置的效率提升和交易双方的权益保障。

1.2 完善政府机制

城乡建设用地统筹置换，旨在实现土地资源在城乡之间的优化配置。资源配置通常有计划配置和市场配置两种形式。前者通过政府机制实现，后者通过市场机制实现。实践经验证明，市场机制在资源配置中的作用效率更高。但由于市场失灵的存在，政府也在通过适度干预，以提高资源配置的效率。探讨城乡建设用地统筹置换的政府机制和市场机制，对于深入认识置换实践存在问题和发展方向具有重要意义。

根据我国人口多、耕地少的基本国情以及用地需求大的现实状况，决定了开展城乡土地集约和节约利用的重要性。由于农村集体建设用地效率低下、整治增地潜力巨大，因此科学推进城乡建设用地统筹利用成为必然，但需严格规范，有序开展。而完善的制度和政策安排、有效的公共服务支撑是顺利开展城乡建设用地统筹置换的重要条件。必须完善政府机制，转变政府职能。一是要树立正确的政绩观，以投入更多精力解决发展中的现实问题，为土地置换提供及时有效的公共服务。具体而言，应完善政府财税体制和干部考核机制，切实降低政府对土地财政的依赖，优化政府目标。二是要加强统筹城乡土地利用的相关制度建设，完善建设用地置换的法律体系，为城乡建设用地置换提供制度安排。要逐步构建满足城乡一体化土地市场，科学、合理、有效运行的制度体系。三是要建立部门协作机制，促进规划衔接、资金整合，协同推进城乡建设用地统筹置换，最终实现城乡建设用地统筹置换与城乡统筹发展的有效结合，相互促进。

2 明确不同主体的参与机制

城乡建设用地统筹置换运行程序复杂，涉及利益主体众多，社会影响面甚广。切实保护农民合法权益，优化利用等各环节，都有必要明确相关村民的参与机制，保障其知情权、决策权和发展权。事实上．这也是确保工程顺利实施，尽可能减少矛盾冲突的有效途径。例如，在前期工作中村民的参与可能有利于选择更为适宜的模式。在工程设计环节，村民的本土化知识更有利于节约成本、提高实用性。在复垦中，村民的参与更能保障复垦质量。在优化利用环节上，村民的参与更能促进农村产业发展。总之，必须提高农民的知情权和参与权，完善农民合法权益诉求机制，真正建立起利益冲突者的监督制约关系，更有助于促进城乡建设用地置换以更加平稳、健康、有序的方式运行。

3 进行全程监督

城乡建设用地统筹置换事关“城乡一体化”的战略大局，关乎群众切身利益，所以必须做好全程化的多方监督、综合评估工作，促进综合目标的顺利达成。在规划方案论证时，补偿标准明显偏低的不通过、公众参与机制不全的不通过、部门规划衔接不够的不通过。在评估时，未达到计划任务的要追责、当地村民意见大的要追责。在项目验收时，民生保障不好的要追责、发生经济问题的要追责。

4 加强资金保障

资金是城乡建设用地统筹置换实践的重要支撑。做好资金筹措与管理工作，既有利于提高实践中资金的使用效益，又能保障实践工作的顺利进行，避免资金浪费及腐败现象发生。城乡建设用地统筹置换实践的资金需求较大，土地整理复垦与农民安置补偿是资金投入的重要方面。单纯依靠政府投资还不够，还要在政府主导、市场运作的原则下，走多元化多渠道融资的路子。资金保障程度越高，实践开展就越顺利。

5 出台城乡建设用地统筹置换相关操作细则

实地调研各地已出台的细则发现，普遍存在的补偿价格偏低、新房造价不透明等问题根源在于细则出台过程中的公众参与不足，特别是当地不同村民的参与不足。应在广泛的公众参与的基础上，尽快研究出台城乡统筹背景下科学推进城乡建设用地统筹置换的相关操作细则，明确置换项目的前期调查研究事项、公众全程参与机制、项目投融资机制、旧房补偿标准、新房建设标准和价格公示机制、复垦质量标准、风险控制、利益诉求机制、指标使用、评估机制等，并经媒体公示征求公众意见后发布。

6 完善部门协作机制 联动推进城乡建设用地置换

城乡建设用地统筹置换涉及旧房拆迁、新房建设、农户安置、土地复垦、指标交易、民生保障等众多复杂问题，需要国土、拆迁、建设、农业、水利、交运、工业、财政等多部门的合作。 “政府组织、部门联动、群众参与”中，部门联动是重要环节。要尽快完善部门协作机制，实现各部门的规划衔接、项目对接、资金整合，联动推进城乡建设用地置换工作，改变过去各自为政的局面，切实将有限的资金整合起来并发挥最大效力。要首先确保耕地面积不减少、建设用地不增加、用地需求得保障，力争实现人居环境大改善、现代农业见效益、农民就业有门路。

7 深入推进构建城乡一体化土地市场的地方试点

认真贯彻落实，深入推进构建城乡一体化土地市场的地方试点工作。在区域尺度上，一体化市场的空间范围应立足县域，争取在地市级层面有所突破。在发展导向上，城镇化、工业化、农业现代化的目标导向在不同试点区可有所侧重。通过在不同类型区推进构建城乡一体化土地市场试点，为新时期土地制度改革及城乡建设用地统筹置换配套政策的完善积累经验。

[1] 陈兆淼，闵庆华.专题四发展社会主义市场经济[J].中学政治教学参考，2010，(05)：99.

[2] 吴郁玲，曲福田.中国城市土地集约利用的影响机理[J].资源科学，2007，( 10)：63.

[3] 肖小虹.农业产业链市场风险的形成及防范研究[J].学术论坛，2012，( 3)：71.

Safeguard measures for the unified replacement of urban and rural construction land

ZHANG Hao

(Boli Land Resources Bureau, Boli 154500, China)

The protection measures for urban and rural construction land replacement under the background of new urbanization includes perfecting the market mechanism and government mechanism of urban and rural land replacement, clarifying the participation mechanism of different subjects, carrying out supervision and strengthening capital guarantee, introducing urban and rural construction land co-ordination replacement of the relevant operating rules, improving collaboration mechanism of departments, promoting urban and rural construction land replacement, and further promote the construction of urban and rural land market integration pilot.

New type town; Urban and rural construction land; Unified replacement; Safeguard measures

2017-04-12

张浩(1982-)，男(满族)，助理工程师。

F301

B

1674-8646(2017)12-0114-02