张璧君，梁江，孙晖

(大连理工大学建筑与艺术学院 大连 116024)



完善辽宁省围填海规划与管理的对策研究

张璧君，梁江，孙晖

(大连理工大学建筑与艺术学院 大连 116024)

随着沿海经济带的开放，辽宁省沿海地区开展了不同规模的围填海造地活动，近岸海域生态环境承受了巨大的压力。文章主要阐述了我国其他主要沿海地区在围填海规划管理工作中的先进经验，针对当前辽宁省沿海大开发的背景，分析辽宁省围填海管理与其他沿海地区的异同，并从规划计划、生态保护、法规管理3个方面完善现行的政策，为相关部门提供具有针对性的改进建议。

辽宁省；围填海规划；海域管理；生态保护；对策

1 辽宁省围填海概况

辽宁是我国海洋大省之一，海域广阔，海岸线绵长，海洋和海域资源潜力巨大。随着辽宁城市工业化和人口集聚的速度加快，在振兴东北老工业基地到“五点一线”发展战略等政策的支持下，辽宁沿海经济带开发上升为国家战略。“海上辽宁”建设迎来了新的机遇。

近10年来，辽宁省的围填海建设活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。盲目开发和过度利用造成辽宁省近岸海域环境污染，海湾环境容量和自净能力降低，生态系统破坏严重，资源环境状况不断恶化等问题。说明辽宁省在用海空间规划、海陆协同发展、生态环境保护、规划技术管理、公众参与监督等方面还存在着许多不足。

目前，我国部分沿海地区已对规范围填海行为做出了积极探索，在法律法规、计划控制、管理机制、规划研究、生态技术等方面积累了先进经验，可为辽宁省以及其他沿海地区提供有益的借鉴。

2 部分沿海地区海域规划管理的先进经验

2.1 山东省：健全法律法规

山东省为了规范海洋开发行为，出台了详细的地方性法规、补充规定和实施细则，如《山东省海洋渔业行政处罚裁量权基准》[2]《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》[3]《山东省海洋特别保护区管理暂行办法》[4]《青岛市海岸带规划管理规定》[5]等，为进行海洋综合管理和实现海洋产业的合理布局提供法律依据。此外，山东省整个海岸线将以经济岸线、旅游岸线、生活岸线进行分类，统筹规划，调整海洋产业布局，对经济岸线如港口、造船等岸线的规划布局也做出了详尽指导[6]。

2.2 广东省：加强计划控制

广东省积极反思海洋开发存在的不足，未来的围海造地不再像过去一样，简单地将滩涂填平，而以建人工岛式和突堤式围填海为主，用海项目环保标准将严过国家标准。《广东省海洋功能区划》中设定了人工鱼礁区、排污区、倾倒区、海洋保护区等238个功能区用于环境保护和生态建设，计划到2010年近岸海域功能区水质达标率达到90%以上，海域环境恶化趋势基本得到遏制[7]。此外，广东省海洋与渔业局和发改委联合发布了《广东省发展和改革委员会关于建立围填海年度计划管理制度的通知》[8]，在围填海的年度计划指标、编制要求、执行情况、监督检查、海域使用管理等若干层面做出了具体要求。

2.3 浙江省：完善管理机制

浙江省政府发布《关于科学开发利用滩涂资源的通知》[9]明确了政府对沿海滩涂围垦建设项目的补助标准。2014年浙江省将探索建立围填海计划指标分配与要素配置效率、资源环境保护等绩效挂钩制度；建立颇具创新性的海岸线等战略资源的统筹管控、收储机制；探索构建海洋资源、资产、资本三位一体的管理机制，减少政府对海洋资源的直接配置，促进海洋资源要素市场全面发展；此外，推进入海污染物总量控制、海洋生态红线、海洋生态补偿试点，加强海洋生态损害赔偿和损失补偿管理[10]。

2.4 福建省：深入规划研究

福建省组织研究并出版了《福建省海湾围填海规划环境影响综合评价》《福建省海湾围填海规划生态影响评价》《福建省海湾围填海规划环境化学与环境容量影响评价》《福建省海湾数模与环境研究—福清湾》[11]等一系列丛书；在对围填海活动做出详细的回顾性评价与预测性评价的基础上，编制了《福建省海洋环境保护规划》[12]《福建省无居民海岛保护规划》[13]等，详细说明了规划期限、规划范围、规划目标、海洋环境分级控制、海洋污染防治等方面的内容。根据海洋功能区划，将制定海岸利用和保护规划，协调开发建设活动的进行。除此之外，福建省海洋与渔业厅还下达了关于加强已批围填海项目海域使用监督管理的通知，强化对项目用海全过程的动态跟踪，并在《福建省沿海滩涂围垦投资建设若干规定》[14]中明确了政府对沿海滩涂围垦建设项目的补助标准。

2.5 江苏省：开发生态技术

江苏沿海是我国沿海地区海洋资源最丰富的区域。为了保护生态，江苏省着力新技术的研发防治海洋污染。连云港采用了“吹填造陆”技术，通过管道把疏浚航道挖出的淤泥强力排到围堤中；再进行沉积固结处理，形成大面积陆域，供港口建设使用。由于恶劣的水土条件，淤泥质海岸的滨海盐土被视为“绿化禁区”，填海造林是国际上公认的世界性难题。启东市利用“节水型盐碱滩地物理—化学—生态综合改良及植被构建”新型技术建设沿海防护林，滨海工业园栽种的各种乔灌木花草，成活率达95%以上；使滨海土壤含盐量降至0.3%以下。这一技术的应用，为我国沿海地区增强防灾减灾能力，保护耕地和生态环境提供了宝贵经验[15]。此外，江苏省为沿海海洋空间资源开发利用寻找新路径，利用仅有的岛屿条件，合理开发海岛空间资源，科学利用滩涂沙洲条件，开发江苏沿海中部的空间资源[16]。

3 辽宁省与其他沿海地区围填海规划管理的比较

与其他沿海地区相比，辽宁省在围填海造地的法律制定、规划审批、权属确定、监督体制等方面还有一些特殊的具体问题。

3.1 法律制定

辽宁省虽然颁布了《辽宁省海域使用管理办法》《辽宁省海洋环境保护办法》《辽宁省湿地保护条例》《大连市海域使用管理条例》等一系列法规，但只限于做出原则性的规定，内容空泛笼统，可操作性较差。与辽宁省相对照，《山东省海洋环境保护法》已于2004年系统地从监督、行政、规划、环境监测、处罚、污染应急等方面严格约束了填海行为。

3.2 规划审批

辽宁省仍存在采取边报边批，或者超出国家海洋局指定的围填海指标进行开发建设行为。与此对照，福建省已经强化了海洋工程建设项目的环境影响评价审批制度，而青岛则细化了建设项目的审批手续，管理部门在围填海项目实施前期就进行有效的限制、规范和引导，避免之后可能造成的环境问题和社会问题。

3.3 权属确定

由于我国现行的土地管理制度没有确定围填海造地的土地权属，所以海洋行政与土地行政之间一直存在管理脱节的问题。《辽宁省国土资源厅关于规范填海形成土地使用管理的意见》同样回避了最重要的问题，即围填海造地形成的土地使用权到底如何定性。与此对照，广东省创新性地实践了衔接制度管理办法，根据围填海后土地的不同用途确定权属，一方面使政府对土地拥有绝对控制权，同时又保证了原海域使用者的合法权益，将海域行政管理中最薄弱和模糊的环节清晰化[17]。

3.4 监督体制

辽宁省政府信息公示度不足，监督体制薄弱。与此对照，山东威海、日照等市实现对围填海项目的实时全程监督管理，视频资料是项目竣工验收的重要依据[18]。《广东省发展和改革委员会关于建立围填海年度计划管理制度的通知》中也明确指出加强围填海年度计划执行情况的监督检查。不可否认的是，不论是在制度出台上还是具体操作过程中，诸多沿海地区都已走在辽宁省的前面。

综上所述，辽宁省在围填海规划与海域开发管理方面亟待加强与提升。参考借鉴其他沿海地区的先进经验，特提出以下具体建议。

4 辽宁省围填海规划管理的对策

4.1 规划计划

(1)建立围填海年度计划管理制度。对围填海年度计划指标、编报、执行、监督考核、海域使用管理等方面做出具体要求。参考浙江省的做法，出台《辽宁省围填海计划指标管理办法》及其实施细则，强化和细化围填海管理。实行项目用海“全流程”管理，规范项目用海预审、论证、监管和后评估。

(2)启动《辽宁省集中集约用海规划》的编制工作。向山东与广东学习，改变分散粗放用海方式，建立资源节约型、环境友好型用海新模式。在适宜海域实行集中连片适度规模开发，提高单位岸线和用海面积的投资强度，实现全省宏观经济效益、生态效益和社会效益的最大化。

(3)开展对全省重点海湾数值模拟与环境研究。学习福建省的先进经验，对重点海湾进行现状调查、围填海方案比选、水动力模型研究、生态环境影响分析、资源调查与影响评估、生态系统服务功能损失评估、环境经济损益分析等。研究出版《辽宁省围填海规划环境影响综合评价》《辽宁省围填海规划生态影响评价》《辽宁省围填海规划社会经济影响评价》等报告。为围填海规划提供客观的科学依据和数据来源。

(4)规划方案设计与陆域结合。即把原本相互分离的海洋和陆地两系统整合，确定围填土地和城市内陆两个单元的内在联系，通过整体的规划、开发以及产业链的衔接组合，以达到合理有效利用海陆资源、区域功能互补发展带动的目的；遵循临海低建筑容积率、低建筑密度、高绿化率的规划建设原则，严格控制高层建筑[19]。

4.2 生态保护

(1)加强同一区域集中用海项目整体海域论证和环境影响评价管理。优化建设项目环评和海域使用论证报告书的编制：可参考山东省《关于加强同一区域内集中建设项目开展整体海域论证环评管理的通知》和《江苏省特定海域建设项目环境影响评价与海域使用论证技术要求》。

(2)实行海洋生态红线制度。严格控制区内的海水水质达标率、污染物排放达标率以及陆源污染物入海总量等。环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，对没有按照环评批复要求落实污染防治的项目坚决不予验收；对环保设施不合格的，禁止建设项目投入使用。

(3)健全污染应急补偿机制。加强对海洋环境监测、监督管理和污染预警工作。拟定并实施防治围填海工程海洋污染应急计划。制订全省海洋环境监测方案，集中开展生态监控区监测、海上应急监测和趋势性监测，并定期发布信息公报。

(4)尽快出台《辽宁省海洋生态损害赔偿和损失补偿管理办法》。借鉴浙江与山东省的管理经验，结合辽宁省具体情况，使赔偿和补偿工作走向标准化和规范化，以缓解社会经济矛盾。

4.3 法规管理

(1)积极推进海域使用管理的科学民主立法。在现有的办法和规定基础上修改完善，尽快将《辽宁省海洋环境保护条例》和《辽宁省海域使用管理条例》通过法律形式颁布。在我国沿海地区中，辽宁的相关法制建设处于落后位置，应积极响应党中央十八大“依法治国”的新政，完善立法建设、提高立法质量、促进依法行政。

(2)建立论证单位和评审专家责任追究制。杜绝没有实际需求进行围填海的行为，项目审批前，严格执行海域使用现场勘察制度；严禁将同一建设项目的用海化整为零、拆分审批。同时，申请用海单位应根据项目属性委托具有相应论证资质的单位开展海域使用论证，并进行海洋环境影响评价报告的编制工作[20]。编制完成海域使用论证和海洋环境影响报告书后，需报送具有审批权的海洋部门进行核准，由专家评审团进行评审。审查会专家签署评审意见签名表，并对其负责。海洋环境影响评价核准后还应报同级的环保部门备案。

(3)建立高效、透明的行政审批模式。借鉴广东和福建的经验，尽快出台《辽宁省海域使用论证报告评审工作实施办法》，规范和优化用海项目申请程序和审批流程，实施行政许可标准化管理。实行海域使用项目申请、受理、办理一体化和全部上网、全程上网[21]。

(4)加强围填海管理中用海与用地的衔接机制。全面启动海岸线标志界碑的设置，强化海陆界线与海岸线的法制管理，在计划指标衔接、监督管理等方面做出明确要求。与此同时，参照广东省的经验，完善海域使用与土地使用的衔接机制，并出台相应的规定。

(5)发挥各级政府部门对辽宁省海域环境的统一监督管理作用。辽宁省发展与改革委员会、辽宁省海洋渔业厅应根据围填海实际情况对地方年度围填海计划指标的执行情况进行评估和考核，并作为下一年度计划编制和管理的依据；通过环保部门对近岸海域环境功能区的考核达标情况，评估当地环保工作的进展和领导的政绩，促使地方积极主动地做好海洋环境保护工作[22]；成立专门的执法队伍，对辽宁省沿岸进行巡查，通过定期检查和不定抽查等方式，及时纠正各种违规、违法行为。

(6)建立和完善信息公开制度和公众参与制度。公众应拥有公开查阅海洋环境规划和计划、调查报告、海洋环境影响评价报告等资料的权利，保证公众的知情权[23]。此外，针对建设项目环境影响评价的公众参与和政府信息公开工作制定具体的实施细则，对公众介入环境事务时间、途径、程序等做出详细的规定，从制度层面上提高公众参与在海洋管理和决策中的地位。

[1] 王伟伟,王鹏,郑倩,等.辽宁省围填海海洋开发活动对海岸带生态环境的影响[J].海洋环境科学,2010(6):927-929.

[2] 山东省海洋与渔业厅.山东省海洋渔业行政处罚裁量权基准[EB/OL].(2014-08-14)[2016-09-10].http://www.shandong.gov.cn/art/2014/8/14/art_286_467.html.

[3] 山东省海洋与渔业厅.山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法[EB/OL].(2012-08-01)[2016-09-10].http://ocean.qingdao.gov.cn/n12479801/n12480099/n12480177/151212115537741838.html.

[4] 山东省海洋与渔业厅.山东省海洋特别保护区管理暂行办法.[EB/OL].(2014-09-05)[2016-09-10].http://www.hssd.gov.cn/zwxx/fgwj/201412/t20141225_51637.html.

[5] 青岛市人大常委.青岛市海岸带规划管理规定[EB/OL].(1995-06-14)[2016-09-10].http://www.law-lib.com/lawhtm/1995/26099.htm.

[6] 韩立民.海洋产业结构与布局的理论和实证研究[M].青岛:中国海洋大学出版社,2007.

[7] 朱琳.广东省海洋功能区划获批将围海造地146平方公里[EB/OL].(2008-04-04)[2016-09-10].http://news.cnfol.com/080404/101,1281,3992430,00.shtml.

[8] 广东省海洋与渔业局.广东省发展和改革委员会关于建立围填海年度计划管理制度的通知 粤海〔2010〕133号[Z].

[9] 浙江省人民政府.浙江省人民政府关于科学开发利用滩涂资源的通知[EB/OL].(2005-07-11)[2016-09-10].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22026/22256/22295/2006/4/ru8913143028460025876-0.html.

[10] 王晓易.海域使用权流转将成为产权制度市场化的重要一环[EB/OL].(2014-01-17)[2016-09-10].http://money.163.com/14/0117/08/9IPCFDKA002540BQ.html.

[11] 张珞平.福建省海湾数模与环境研究:福清湾[M].北京:海洋出版社,2008.

[12] 福建省人民政府.福建省海洋环境保护规划[EB/OL].(2011-07-11)[2016-09-10].http://www.fjof.gov.cn/xxgk/tzgg/201107/t20110711_38072.html.

[13] 福建省人民政府.福建省无居民海岛保护规划[EB/OL].(2012-10-19)[2016-09-10].http://wenku.baidu.com/link?url=YYtfdxm_GtiJNTFn62n6UUmKaV9p5LRCbJky mcgkATXe2q6W4Qgvp2gdILX3uvwBIRfFvuYxfFgll4yizBD 5L5UK53XbzbSPnrxFgWcwCJu.

[14] 福建省人民政府.福建省沿海滩涂围垦投资建设若干规定[EB/OL].(2002-06-27)[2016-09-10].http://www.law-lib.com/lawhtm/2002/41810.html.

[15] 陆峰.启东填海造林获得成功[EB/OL].(2009-11-06)[2016-09-10].http://js.xhby.net/system/2009/11/06/010620505.shtml.

[16] 张明亮.海洋开发新思维:江苏新海洋型工业理论与战略研究[M].北京:海洋出版社,2011.

[17] 姚立.填海造地管理中若干问题的研究[D].天津：天津大学,2007.

[18] 李强.威海将实现对围填海项目的实时全程监督管理[EB/OL].(2014-04-26)[2016-09-10].http://www.whnews.cn/news/node/2014-04/26/content_6006099.html.

[19] 张路诗.围填海空间规划体系的整合研究[D].大连：大连理工大学,2013.

[20] 山东省海洋与渔业厅.关于进一步完善省管项目用海审批程序的意见[EB/OL].(2016-06-18)[2016-09-10].http://www.hssd.gov.cn/pub/hyhdczz/zcfg/gfxwj/201504/t20150402_68892.html.

[21] 国家海洋局.2012年海域使用管理公报[EB/OL].(2013-03-18)[2016-09-10].http://www.coi.gov.cn/gongbao/haiyu/201303/t20130318_26325.html.

[22] 邓义祥,李子成,郑丙辉.近岸海域环境功能区概念辨析及其存在的问题和对策[J].环境科学研究,2012(2):146-152.

[23] 韩洪蕾.我国防治海岸工程污染海洋环境法律制度研究[D].青岛:中国海洋大学,2008.

The Strategies of Improving the Planning and Management of Reclamation in Liaoning Province

ZHANG Bijun，LIANG Jiang，SUN Hui

(School of Architecture and Fine Arts，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China)

With the opening of coastal economic zone，there have been reclamation activities of different scales in the coastal areas of Liaoning province.The ecological environment of coastal areas is under huge pressure.This paper described the advanced experiences of reclamation planning and management work in major coastal provinces in China.Based on the current coastal development background in Liaoning Province，the similarities and differences of reclamation management between Liaoning Province and other coastal provinces and cities were analyzed，improving suggestions for relevant departments were provided，from the three aspects of policy and planning，ecological protection and management regulations.

Liaoning province，Reclamation planning，Ocean use management，Ecological protection，Strategy

2016-11-30；

2017-03-29

大学生创新创业训练计划(201410141617)；住房和城乡建设部2013年科技计划软科学研究项目(2013-R2-43)；辽宁省社科联2014年度辽宁经济社会发展立项课题(2014lslktzdian-12).

张璧君，研究方向为城市规划，电子信箱：353237988@qq.com

梁江，教授，硕士，研究方向为城市规划与管理，电子信箱：sunliang8691@sina.com

P7

A

1005-9857(2017)05-0021-05