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“三叉戟”替代计划与未来不确定条件下的英国核威慑需求

2017-02-25 17:31:42 《现代军事》 2016年6期

吉镜宇

编者按:英国皇家三军防务研究院2015年11月17日在其学报上发表了莱切斯特大学安德鲁·富特博士的署名文章,分析了英国徘徊中的下一代弹道导弹核潜艇计划和现实的核威慑需求。作者认为,除去短期内政治和经济因素的考量,保持核威慑能力是英同应对未来复杂国际形势的必要准备。

英国计划采用同类系统替代“三叉戟”潜射弹道导弹的决策表明,英国在21世纪下半叶仍将保有核武器。但面对未来日益复杂的核威胁,英国这种小规模的报复性核打击能力并不—定是最好的威慑选择。当前的核威慑要求比以往任何时候都更具不确定性,也更为迫切。英国需要更加全面和长远的核政策,即使是不进行改革,也需要针对军事技术、国防战略、政治规范等方面的发展将如何对未来核威慑环境造成影响进行更加周详的思考。

在全球核威慑环境普遍处于巨大的不稳定、不断革新和不确定的时代条件下,英国国内对于是否建造新型潜艇以替代现役4艘“前卫”级弹道导弹核潜艇的议案一直争论不休。这一新兴战略环境的出现源于“供给方”和“需求方”的双方面压力,新的先进技术军事系统和能力呈现几何级的发展,核威胁可能性的多样化,以及影响日增的全球性反核政治环境。自从在2006年下半年宣布准备启动核潜艇替代计划之后,英国国内关于核武器的争论已经愈演愈烈,关注的焦点却是目前的政治和战略环境,尤其是保持核力量所带来的经济和政治问题,而21世纪20年代末这些新潜艇服役时可能遭遇的战略环境却似乎被人遗忘了0如果英国政府在2016年同意推进该计划,这无疑表明英国将在本世纪后半叶继续保持有核国家的身份。因此,有限的报复性核武器系统能否继续在难以预测的未来战略环境下满足英国的核威慑要求,对这一问题进行全盘考虑是很有必要的。

做出在未来20年保持核能力这一决策的基本指导原则之一,就是充满不确定性的未来国际战略环境,但英国的核力量以及实施核报复所产生的威慑作用,似乎被理所当然的视为将在这样的环境中保持足够的能力。正如时任首相布莱尔在2006年英国国防白皮书前言中对“三叉戟”替代问题的阐述中所指出的,“我们相信,独立的核威慑能力是英国在应对未来不确定性和各种风险的保证中不可缺少的组成部分。”这一点业已得到证实,但近年来各方形势不断表明,到2030年之后,未来的作战环境将与当前的现状迥然不同,与冷战期间的剑拔弩张相比更是天差地别。而英国现役的核武器都是在冷战时期设计的。关键问题是,弹道导弹防御、反潜战能力的增强,以及赛博战呈现的新挑战都可能意味着英国的核武器将在未来数十年中逐渐丧失可靠性,甚至没有用武之地。潜在的核失效风险还被当前的国际和国内政治环境发展趋势所放大,尤其是反对继续保留核武器的公众言论甚嚣尘上。总的来说,先进技术与军事能力的传播不断加速,发展也更加尖端,需要应对的威胁也越来越多样化。同时,国际国内的政治环境也在不断发生变化。这一切都可能会使得“一切照旧”的政策面临严峻挑战,并对英国使用核武器应对威胁的可靠性提出质疑。虽然这些问题属于中长期规划的范畴,但英国也应该将其针对性地纳入近期展开的关于核武器问题的争论、思考和战略考量之内。

因此,本文将从三个方面进行论述:首先,英国核武器战略的背景、出发点和具体环境,并回顾截止目前涉及“三叉戟”替代计划的争论;其次,对供应方军事技术方面的压力、需求方的战略和政治环境,以及全球核威慑环境的变化等方面进行详细论述,并分析和阐述可能对英国产生的影响;第三,对三种可能的未来威慑途径进行审视,并概述如何建立更加有效、长期的英国核战略框架。

英国核武器争论的本质

英国于1952年10月宣布成为有核国家,此后,历届英国政府都保持部署有限或最低核威慑能力的部队。1998年3月,在WE.177热核炸弹退役之后,英国的核威慑力量仅依靠4艘“前卫”级潜艇及其搭载的“三叉戟”潜射弹道导弹。“前卫”级弹道导弹核潜艇于1986年订购,1993年开始陆续服役,将在2020年前后达到服役期限并相继退役。如果要在“前卫”级退役之前完成新型弹道导弹核潜艇的设计、建造、测试和最终部署,关键决策点是能否在2016年推进相关的替代计划。如果这一步得以实现,该项目有望顺利推进。

英国“最低限度核威慑”政策的制定基础是以最小规模的核力量对敌人实施难以承受的打击,从而阻止其对英国进行核打击或其他方式的攻击,并防止“核讹诈”。正如2006年国防白皮书所言:“英国的目标是防止核打击。核武器的设计初衷并非用于挑起军事冲突,相反,是为了实施威慑和防止核讹诈,以及对英国国家利益造成侵害的行为,是采用其他方式无法达成上述目标時的选择。英国将只保留能够满足威慑目的的最低限度核力量。”

为了满足上述要求,英国实施了“不间断的海上战略威慑”(CASD)政策,即保证有1艘“前卫”级潜艇24小时在公海进行战备巡航,随时准备在最短时间内发射其搭载的核武器。由于采用了核动力系统以及其他隐身技术,“前卫”级潜艇虽潜航排水量高达15900吨,全长近150米,但在潜航状态时敌方几乎无法探测,从而确保英国始终保持可靠的报复性核打击能力。每艘“前卫”级潜艇可以搭载16枚“三叉戟”弹道导弹,每枚可装载12个具备独立打击能力的分导再入式核弹头。但英国政府2010年出台的《战略防务与安全评审》(SDSR)规定,每艘弹道导弹核潜艇最多只能携带8枚弹道导弹和40个核弹头。SDSR还削减了核弹头的储备数量,即总储备量不能超过180个,战役储备也从160个减少至12个。这使英国成为有核国家中核武库规模最小,且唯一依赖单一发射平台的国家。

替代“前卫”级的决策引起的争论范围之广、程度之深,直接导致了自由党在2013年强制进行了《“三叉戟”替代方案评估》(TAR),其主要目的是评估英国“前卫一三叉戟”系统的替代方案,尤其是从以下三个方面考虑:

第一,是否可以用潜艇以外的平台发射“三叉戟”,如陆基平台或飞机搭载;

第二,是否可以用其他类型的潜艇发射,如装备核巡航导弹的攻击型核潜艇;

第三,“前卫-三叉戟”系统目前执行的CASD政策能否有所放宽。

尽管不能作为国家政策的直接声明,TAR表示,为了满足2006年国防白皮书和2010年版SDSR预设的未来核威慑要求,替代计划代表了最佳以及最具成本效率的方案。该评估并未确定新建3艘弹道导弹核潜艇能否满足未来的核威慑要求,也未声明CASD政策能否放宽。英国政府很有可能会继续推进该计划,于2016年开始建造下一代弹道导弹核潜艇。

过去10年中,英国国内关于“三叉戟”替代计划的争论焦点始终围绕着成本问题,具体包括:

军事能力和宏观经济的机会成本;

当前所处的后冷战时期安全环境、“9·11事件”后的国际安全环境下继续保有核武器的必要性;

对苏格兰独立问题的影响;

英国对《不扩散核武器条约》第四章中关于核裁军的承诺;

近年来新兴的关于威胁使用核武器的道德性和合法性问题。

因此,这场争论是对当前政治气候的集中反映,而不是对英国核威慑所需战略的长期评估,更没有讨论现有系统在充满未知、无法预测的未来环境下是否还能保持有效的问题。

更多样化的核威慑环境

20世纪90年代,“前卫”级潜艇开始实施部署,其理念、设计和建造都反映了冷战时期的紧急状态,从根本上反映了通过核报复实现“相互确保摧毁”(MAD)的理念,即保持对苏联实施其难以承受的核打击的能力,这就是所谓的“莫斯科准则”。但在过去20年里,这样的环境已经发生改变,不仅是因为超级大国的核力量平衡被更复杂的地区性核环境所代替,还因为用于核威慑或核对抗的军事技术及能力得到了长足的发展,以及各有核国家在新的国际环境下对核威慑的内容、对象和方式进行的调整。当今世界环境已经完全不同于“三叉戟”系统最初构想的时代,从21世纪20年代后期开始,新型核潜艇的部署环境将会更加复杂。

英国核战略的中心原则是,在不可预知的未来,任何对英国威胁使用核武器的敌人都将被核报复的风险所震慑。2006年版英国国防白皮书指出:“对未来20~50年的全球安全环境进行准确预测的可能性微乎其微。通过对现有情况的分析,不能排除英国的根本利益重新面临直接的核威胁,也不能保证将有更多国家具备有限的核能力,以及对英国的根本利益产生重大威胁的可能。同样,未来还存在这样的风险,即少数国家可能寻求从本国领土直接发起核袭击。英国不能允许其威胁英国的国家安全,或是威胁英国及国际组织采取维护地区和全球安全的必要行动。通过继续保有核武器,英国将有能力慑止这样的威胁。”

但是,英国未来将要面临的核威胁环境仍然充满未知,充满争议,而关键问题并不在于威慑对象。很有可能发生的情况是,对不同的敌人可能需要组合使用多种能力,甚至进行“个性化”威慑。同样重要的是,怎样将这些想定一一落实,以及能否长期保持威慑的可靠和有效。

针对不同的敌人实施“个性化”威慑

过去20年问,英国面临的核威胁地区发生了重大变化,关注点从传统核大国(如俄罗斯)转移至新兴核力量,当前也被称为“第二个核时代”。为了应对这些新的改变,应对不同类型的威胁,美国(和北约)的核威慑战略也更趋多样化:传统的以MAD为基础、以核力量为中心的策略用于最重要的对手;综合运用攻防策略对付“流氓国家”和可能违背《不扩散核武器条约》的非政府组织。但到目前为止,英国仍然公开支持对所有潜在核威胁实施核威慑的传统观念,这能否满足在更长远的未来实现英国核威慑的全部要求尚不明确。这自然引发了如下问题:报复性核打击所造成的惩罚性伤害是否依然能作为英国核威慑战略的唯一基础,又或者,越来越复杂的国际态势是否能通过拒止性威慑(如单独或同时使用核武器和先进常规武器)来得以满足,并有助于解决更大范围的潜在核威胁(包括核事故和可能的无授权擅自使用)。

不管有意无意,目前的争论所预想的前提是一支小型报复性核力量足够可靠和无懈可击,而且英国决策者和所有的潜在敌人都相信核报复的威胁能够实现。但实际上,从全球安全考虑的角度出发,弹道导弹防御的发展、扩散并获得了普遍接受,这是上述变化的直接影响因素,并很可能对英国的核战略造成影响。弹道导弹防御是由英国的紧密盟友——美国提出并发起的,理论上其设计是用于对抗新兴的、实力发展迅速的地区性核力量。尽管有效的弹道导弹防御体系尚未完全建立,但导弹防御能力和技术的发展对俄罗斯、中国等国的潜在影响已经引起了广泛关注。有足够的理由相信,未来这些系统将逐渐扩散并被越来越多的国家所采用。马尔科姆·查尔默斯指出:“在美国成功部署有效的弹道导弹防御系统的同时,一个国家的核威慑战略只能依靠部署1艘仅装备8枚弹道导弹的核潜艇来实施报复性核打击,其可行性越来越受到怀疑。”这从实际上又提出了英国曾在20世纪70年代后期面临的一个类似问题,当时苏联正在莫斯科周边部署ABM-1“橡皮套鞋”反彈道导弹系统发射基地。“三叉戟”系统有一部分是针对该系统研发的。英国的“三叉戟”导弹将在何时被替代、被何种武器替代,现役“三叉戟”能否按照预测保持能力到2040年代,这些都将成为英国制定核威慑政策的关键因素。

弹道导弹防御能力的发展将是决定“三叉戟”未来的关键因素

这个问题的深层次意义在于,未来常规反制技术的发展,特别是与以前不可同日而语的反潜战能力,以及与网络相关的新兴能力,是否会对英国核威慑的安全性和可行性造成影响,尤其是在危机状况时。实际上,反潜战能力相比过去而言得到了长足发展,未来还将进一步完善。同样,不同类型的网络武器和相应能力的发展与扩散将不可避免地暴露出英国核工业企业的弱点。这可能会被遍及英国的核企业所采用,其中一部分可能会降低对“三叉戟”导弹系统有效性的信任,也可能会损害潜艇的隐蔽性和防御能力。在网络间谍活动日益频繁的背景下,潜在对手可能侦知英国潜艇的巡航区域,或是得到潜艇、导弹或弹头的具体技战术指标,从而在采办或维护阶段对关键系统进行干扰,或是将恶意程序植入目标搜索或火控系统软件,配合其更趋完善的反潜战和弹道导弹防御能力,英国核威慑的有效性面临着十分严峻的挑战。更糟的情况是,在未来某一时间点,英国在需要发动核反击时怀疑核潜艇在面对敌方打击时的生存能力,或者“三叉戟”系统能否保持一如既往的有效,能否按照计划命中目标。

美俄保持“三位一体”核力量体系的原因

在反核舆论日益高涨的国际环境下,毁灭性核报复(尤其是针对对应价值目标)的威胁是否还能保持可靠和可行,值得决策者们反复斟酌。无论是在英国国内,还是全球零核倡议运动、国际废除核武器运动、人道主义行动以及其他国际组织或运动营造的国际环境中,类似的舆论在过去10年里不断增强。尽管这一类压力还不至于在英国战略决策过程中发挥主导作用,但相比20世纪50年代及80年代爆发的有关核问题的抗议而言,也呈现出越来越显著的差异。英国还是唯一与海牙国际法庭签署全面条约的有核国家,这将让英国的核政策承担特殊的压力,并阻碍核武器的使用。伦敦大学学院法学系教授菲利普·桑兹和海伦·劳对“三叉戟”替代方案的合法性进行了评估,他们指出:“按照当前的设定,只要使用‘三叉戟导弹,无论情境如何,都不可能符合国际人道主义法律(IHL)中关于禁止无差别攻击和非必要伤亡的规定”。奉行“以牙还牙”的报复性核威慑战略(除了在最为特殊的情况下),必须特别谨慎地对待今后所处政治环境,以及未来几十年英国核政策及条令的生成环境。因此,英国的长期核威慑战略需要考虑三个方面的重要问题:

第一,未来英国面临的所有类型的核威胁是否都可以主要通过报复性核反击对应价值目标而得以成功实现,或是作为最佳的威慑方案;

第二,在英国潜在对手装备越来越先进的导弹防御系统、反潜战武器和网络能力的情况下,“前卫-三叉戟”系统是否还能保持安全可靠;

第三,威胁使用核武器制造大规模杀伤和破坏的政策能否从法律和政治层面长期保持可靠性和有效性。

综上所述,针对这些可能将从根本上改变未来威慑环境的变化和发展,提出上述假设并保持怀疑态度是极有必要的。

英国战略威慑的可行性方案

针对上述问题,必须对英国未来核威慑的可行性方案进行谨慎细致的评估,并在更加广泛和全面的框架内统筹考虑不同的方案。因此,可考虑以下三种不同的途径:

第一,“一切照旧”,继续执行CASD和报复性核威慑;

第二,核武器与先进常规武器相结合,实现更加多样化的威慑;

第三,非核威慑战略。

也许“前卫-三叉戟”系统、CASD以及核报复威胁产生的威慑作用仍将是满足英国长期战略要求的最佳方案,但这不应被视为理所当然,也不应将其他方案就此排除在讨论范围之外。

排名最优先,也是最有可能实现的是“一切照旧”方案。英国政府决定在21世纪20年代后期开始用装备“三叉戟”弹道导弹的新型核潜艇来替代现有系统,保证英国在21世纪下半叶仍然保持核能力。因此,CASD政策和4艘弹道导弹核潜艇的规模将予以保留,但也有可能会用3艘潜艇来尝试实施CASD政策。英国还可能采取一种更为松散的核态势,不再始终保持1艘潜艇时刻处于战备值班状态,而是可按照需要快速展开行动。如上所述,这种方案可能引发三个主要问题:

第一,英国未来能否仅通过有限的核报复能力来达成全面的核威慑效果,或者现有核力量是否能保证英国政府在面对新的核威胁时提供特别有效或合适的选择;

第二,英国核威慑能力的可靠性可能会被先进军事技术和能力的快速发展所抵消,包括弹道导弹防御系统、各种类型的网络攻击与干扰,或是先进反潜战能力;

第三,未来政治环境使得英国的核威胁和/或核力量使用的可靠性降低。

总体来看,英国可能面临的威胁包括:核武器的使用禁忌增多、对手拥有先进防御装备及其他能力、关键系统能力被抵消、新的核威胁无法仅靠核报复予以化解。“一切照旧”方案因此也预设了应用前提,即国际关系与冷战时代相比没有发生根本变化,以俄罗斯为潜在对手、发展MAD能力,这两点仍将是英国核力量规划的核心。该方案要求英国在未来几十年内对核力量的换代和升级持续进行巨额投资。

第二种方案是考虑核武器与常规武器结合使用的多样化威慑。这既包括核武器系统,又包括导弹防御系统、动能武器系统和先进常规精确打击能力等。这与时任美国总统小布什在2002年提出的“新三位一体”战略力量体系类似,但在规模上要小很多。第一个可能性是“最大化的多样化威慑”态势。战略竞争对手,如俄罗斯和中国,将继续作为英国核计划的核心,但同时还必须关注其他具备核能力的国家和组织。现役“三叉戟”系统将会进行升级,同时得到先进常规能力的补充。第二个是“精简化的多样化威慑”态势,即不再将核大国视为主要的核威胁,而是把新兴的核挑战作为重点。采用这种方式可能导致英国削减自身的核力量,包括减少潜艇数量、不再保持CASD,或其他以核武器为“最终解决方案”的手段,同时增强多种先进的常规威慑拒止能力。

英国可能会考虑在美国或北约弹道导弹防御项目中扮演更加重要的角色

为了实现战略目标,英国可能会考虑在美國或北约弹道导弹防御项目中扮演更加重要的角色,甚至可能会在菲林戴尔斯和曼威斯希尔基地进行系统建设。这一方案可能需要升级英国海军的45型驱逐舰,尤其是其“海毒蛇”防空导弹系统,从而建立一支具备弹道导弹防御能力的舰队,还可以考虑以美国计划部署在欧洲的陆基“宙斯盾”系统为基础,在英国本土进行部署。英国还可以考虑先进的常规精确打击武器(可能会以“三叉戟”D5导弹为基础改装常规弹头)能否应对未来环境中各种不同类型的威胁。此外,英国可以向美国提供该类武器的部署基地,和/或延伸利用北约的共同防御条款。尽管在多样化威慑的组合态势下,核力量势必会有所缩减,但这种组合模式可以更加灵活的进行威慑,对不同类型的核挑战予以“量身定制”的应对,并可能在极端环境下保留进行核打击的最终手段。“最大化的多样化威慑”将是英国最全面、最高效的选择,但也势必是最为昂贵的。

其他方案的可行性

最后一个方案是完全依赖先进常规武器实现战略威慑,从而引发战略层面的、而非政治原因导致的单方面核裁军。这毫无疑问是最激进的方案,需要建立在“俄罗斯已不再是英国核计划的焦点”的事实基础上。据说2014年度英国国防委员会已在其报告中提出对上述方案进行全面评估。该报告指出,“英国需要对核威慑在未来环境下的核心任务进行预估,并通过部署先进常规武器保护国家免受攻击。”非核战略威慑态势将依靠各类导弹、防空系统、常规精确打击武器以及现代化武装力量的组合应用。类似的举措将具有明显的政治和外交优势,英国甚至有可能被国际社会奉为核裁军领导者(尽管其影响尚处于争论之中)。如果仅依靠常规力量不足以应对未来所有的战略威胁,英国仍然可以处于美国向北约成员国承诺的核保护伞下。有趣的是,采用常规威慑方案并不一定意味着削减下一代弹道导弹核潜艇,它们可以为英国未来的常规全球快速打击能力提供平台,尽管从核武器发射平台改装为常规武器载具的角色转换将是非常复杂的讨程。

对英国核武器展开正确的讨论

“前卫”级潜艇的更新换代方案,关系到英国核力量的未来何去何从,目前已经引起了白热化的争论。但这种讨论却仅限于短期的政治和经济因素,而不是从长远角度考虑核威慑的必要性。英国核战略的设想基础是,一支小型报复性核力量足以对未来充满不确定性的威胁构成威慑。但是,以下这些情形也有可能发生:第一,未来的威胁与现有的威胁可能并不属于同一类型,可能需要采用不同的化解途径和威慑手段;第二,规模有限的核力量能否在未来复杂技术条件下(网络与反潜战技术的高度发展)向敌人实施难以承受的报复性打击;第三,政治、法律和外交层面不断升高的门槛,使得可能重大伤亡的报复性核打击政策举步维艰。上述因素将会导致英国在应对此类威胁时对核武器的可靠性提出质疑。总而言之,这些变化都预示着未来的威慑环境将更加多样和复杂,关于英国核政策的争论也无法在短时间内盖棺定论。因此,在决定推进造价不菲、周期漫长、功能单一的下一代核潜艇项目之前,英国必须认真考虑自己的国家性质、保持威慑的决心、潜在威胁如何被威慑,以及所采取的核政策如何长期保持可靠和有效。