孟祥喜/中国民用航空局档案馆

1 我国档案标准化工作现状

“标准化”在《标准化和相关活动的通用词汇》中被定义为“为了在一定范围内获得最佳秩序、对现实问题和潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。”《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）第三条规定：标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督。对于“档案标准化工作”概念，尚未有相关定义。结合相关法规、标准中的表述以及工作实际，本文对档案标准化工作作如下定义：在档案工作领域内，由档案标准化行政机关主导的，为获得最佳的工作秩序和社会效益而开展的档案标准制修订、宣贯、实施以及监管等不断循环、持续改进和不断发展的活动。

1.1 档案标准化工作实践

我国档案标准化工作源于1983年全国档案工作标准化领导小组的正式组建。随后在1986年，国家档案局所属的档案科学技术研究所设立标准化研究室，作为档案工作标准专门的研究和制定机构，同时兼标准化工作领导小组办公室。标准化研究室的设立，有力地推动了我国档案工作标准的研制工作。1989年，国家档案局在综合科教司（1994年改为政策法规研究司）下设立了法规标准化处，具体承担全国档案工作标准化的行政管理工作。法规标准化处的设立，有效加强了我国档案标准化工作的统一领导和系统管理。1991年3月，全国档案工作标准化技术委员成立，为提高我国档案标准制修订质量、加强档案标准化国际交流、促进档案管理的规范化和标准化发挥了重要的作用。经过几十年的发展，我国档案标准化工作取得了长足进展，但仍存在标准化统一管理工作不到位、部门之间协调合作不够等问题[1]。

1.2 档案标准化工作理论研究

目前，理论研究多集中在档案工作标准化方面，即对档案工作制定技术规范上。相关研究论文有郑亦名的《走向标准化的档案工作》、卞刚的《当代中国档案工作标准化研究探析》、魏伶俐的《谈档案工作标准研制的基本思路》、李漫的《我国档案工作标准化问题及对策研究》以及晏瑾的《中外档案工作技术标准的比较分析》等。这些文章从不同角度对档案工作标准化的现状、问题及对策等进行了理论阐释，但对档案标准化工作实践中存在的问题探讨甚少，笔者试就档案标准化工作中涉及的制修订、宣贯、实施及监管4个方面中存在的主要问题做一论述。

2 档案标准化工作中存在的问题

2.1 标准编修中存在的主要问题

2009年至2016年间，国家档案局网站（www.saac.gov.cn）共发布22个行业标准征求意见稿（其中2009年1个，2010年1个，2012年3个，2013年1个，2015年6个，2016年10个），这些征求意见稿来源广泛、内容多样。笔者以此为样本，结合若干现行标准，试探讨目前档案工作标准编修中存在的问题。

2.1.1 部分标准必备要素缺失

标准是由各类要素构成的，按要素的必备或可选状态可分为必备要素（如封面、前言、标准名称和范围等）和可选要素（如目次、引言等）。在标准编写过程中会遇到必备要素缺失的状况，如，《绿色档案馆建筑评价标准》（征求意见稿）中封面、前言、范围等必备要素均缺失。这些要素的缺失导致阅读者无法明确判断该标准的适用范围、起草规则等信息，进而可能会对其中若干条款产生理解偏差。

2.1.2 部分标准前言内容不全或错误

前言属必备要素，主要说明标准的结构、依据的起草规则、与国际文件的关系说明、标准的提出信息（可省略）或归口信息、有关专利的说明、标准的起草单位和主要起草人等内容。前言的内容不应涉及要求、不应规定配合使用的文件、不应包含范围一章的内容以及编制标准的意义等。前言编修中最易出现的问题是起草规则的缺失，任何标准只要是按照GB/T 1.1的规定编制的，就需要表述起草规则。在《智能密集架系统建设规范》《档案真空充氮密封包装技术要求》等标准征求意见稿编写过程中，均未声明依据的起草规则。此外，《档案真空充氮密封包装技术要求》（征求意见稿）的前言更适合作为引言进行表述。

2.1.3 部分标准引言编写错误

引言属于资料性概述要素，为可选要素，主要说明编制标准的原因、标准技术内容的特殊信息或说明、专利的声明等内容。在引言中不应给出要求，不应包含范围一章的内容。在标准编写中有时会包含了范围的内容，如《口述历史电子档案元数据方案》（征求意见稿）的引言中提到“……本标准规定了口述历史电子档案元数据实体及其元数据构成，涉及电子档案形成、登记、归档、移交、接收、保存、利用、销毁等全过程”，这里就包含了“范围”的内容。

2.1.4 部分标准名称英文译名不规范

标准名称的英文名称应准确翻译，且中英文名称应准确对应。另外，英文译名第一个单词首字母需大写，其余首字母小写[2]。在编写过程中时常存在英文译名不准确或存在错误的情况，此外将标准名称英译名中所有单词的首字母都大写也较为常见，如《口述历史电子档案元数据方案》《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规则》等标准的征求意见稿均存在这一类问题。

2.1.5 部分标准范围编写不规范

范围属于规范性一般要素，同时为必备要素，主要是明确界定标准化对象和所涉及的各个方面，指明标准或其特定部分的适用界限，必要时也可指出标准不适用的界限。在标准编制中有时会出现范围一章缺失的问题，如《绿色档案馆建筑评价标准》（征求意见稿）中无范围一章。

2.1.6 规范性引用文件细节问题多发

在标准编写中可以被引用的文件（或标准）叫做“规范性引用文件”。这些文件需遵循相关要求方可被引用，但实践中这些要求极易被忽略。具体表现如下：（1）引用不齐全。规范性引用文件属于规范性一般要素，标准中所有被规范性引用的文件，都应在“规范性引用文件”一章中列出。因此标准条文编写完毕后，应细致检查被引用的条文，确保无遗漏。《建设项目档案管理规范》《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）均存在引用不齐全的问题。（2）将资料性引用的文件列入规范性引用文件中。引用文件分为规范性引用文件和资料性引用，标准编修过程中有时存在将资料性引用的文件错误列入规范性引用文件中的情况，如《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）的“规范性引用文件”一章所列的《文书档案案卷格式》《照片档案管理规范》属资料性引用，应将其删除。（3）引用标准排列顺序错误。GB/T 1.1-2009《标准化工作导则》6.2.3中指出，“文件清单中引用文件的排列顺序为：国家标准（含国家标准化指导性技术文件）、行业标准、地方标准（仅适用于地方标准的编写）……”因此在编写标准时需注意标准的引用顺序。如《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）的“规范性引用文件”一章将行业标准排列在国家标准之前，就属明显的顺序排列错误，类似问题还出现在《智能密集架系统建设规范》（征求意见稿）等标准中。（4）引导语不正确。“规范性引用文件”一章中，在列出规范性引用文件清单之前需有一段固定的引导语。GB/T 1.1-2009《标准化工作导则》中对其表述做了明确规定，即在编写引导语时直接引用，且不可随意更改。但目前有些标准的引导语未完全参照或参照已被替换的版本，如《档案真空充氮密封包装技术要求》（征求意见稿）中就误用了GB/T 1.1-2000《标准化工作导则》中的引导语。

2.1.7 部分标准引入法律或法规要求或混入应由法规规范的事项

目前在标准内容中引入法律或法规要求是较为常见的问题。GB/T 20000.3-2014《标准化工作指南 第3部分：引用文件》5.1.5、5.1.6中明确指出标准中不宜引用法律、行政法规、规章和政策性文件，不宜出现要求符合法规和政策性文件的条款。由于法律法规本身具有强制执行性，即使其内容未被标准包含，也需强制性实施，因此不宜再行引用。但实践中此类问题较多，如DA/T 28《建设项目档案管理规范》（征求意见稿）8.2.5.4中提到“应根据《城市建设档案归属与流向暂行办法》第五条的规定”以及《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规则》（征求意见稿）提到“工程业务系统产生的电子文件向档案系统移交归档时，须有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的经第三方认证的电子印章”，就属此类问题。此外，部分标准中混入应由法规规范的事项也是常见问题。本质上讲，标准和法律是两种性质不同的规范[3]。但在档案工作标准化实践中，由于对标准的功能不清，导致了本应由法规规范的内容以行业标准的形式进行规范的问题，这就夸大了标准的强制性。如《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）中的“10.1档案行政管理部门负责对辖区内档案社会保管服务的业务进行监督、检查和指导；10.2档案行政管理部门负责组织对档案社会保管服务业务中的责任事故进行认定，对档案社会保管服务业务中产生的纠纷进行调解和仲裁；10.3档案政管理部门负责对相关档案违法行为进行行政处罚”等条款更适合以规范性文件的形式印发实施。尤其是推荐性标准中加入需法规约束的事项，一旦涉及行政诉讼，对于法院而言，只有正式的法律渊源，才能将其作为审理案件的根据[4]。推荐性标准无任何的法律渊源，若非相关法律的解释或具体化，会形成行政监管上的隐形盲区。

2.1.8 无终结线

在标准的最后一个要素之后，应有标准的终结线。终结线应排在标准的最后一个要素之后，不能另起一面排列。目前的行业标准征求意见稿中绝大部分存在终结线遗漏的问题，应引起注意。

2.2 标准宣贯过程中片面鼓励采标

一些常见、重要的行业标准发布之后，各级档案行政管理部门或培训机构一般都会开展标准宣贯活动，就标准的编修背景、使用方法等进行讲解。但对标准的编修方法、适用条件、与相关法规和标准之间的关系则言之甚少，呈现出鼓励各单位积极采标的倾向，缺乏对其结合自身情况理性采标的告诫。

2.3 标准使用过程中混淆标准与法规的适用条件

档案行政指导是一种不以行政强制为特征的行政手段，具有非强制性、经常性、普遍性的特点[5]。结合我国档案工作集中统一、分级管理的现状，这样的特点为行业标准的推广应用提供了较大便利，这从每年持续开展的档案工作标准化项目中可以看出。这些涵盖面广的标准在有效保证档案工作较高的标准化程度、提升档案人员标准化意识的同时，也使部分档案人员误认为行业标准一经发布便如同法规一样具有强制力，必须贯彻实施，从而混淆了标准与法规的效力、适用条件。如DA/T 22《归档文件整理规则》作为推荐性行业标准，除非行政机关命令相关单位执行该标准或单位在法规、合同中引用该标准，各单位可结合实际自行决定是否采纳。

2.4 标准监管过程中手段单一

目前，《标准化法》虽对不同标准之间的关系进行了规定，但在具体的处理方式上并不明确，档案行政管理中又缺乏相关法规，使得包括档案行业在内标准之间、标准与法规之间“打架”的现象长期存在。以建设项目档案管理方面的法规标准为例，国家档案局编制的行业标准DA/T 28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》与住房与城乡建设部制定的JGJ/T 185《建筑工程资料管理规程》、GB/T 50328《建设工程文件归档与整理规范》等标准规范对象基本一致，但在整理要求上却存在差异，且DA/T 28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》又被《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）引用，造成标准与标准之间、标准与法规之间的冲突，必然带来重复劳动、成果认定不一等问题。

3 完善我国档案标准化工作的相关措施

3.1 制定档案标准化工作相关规定并编修标准

从诸多行业标准征求意见稿可看出，当前标准编修中起草单位多元，起草人专业知识、实践经验丰富，但对标准的特性认识不足，且缺乏编写经验，导致问题频出，这与相关法规、标准编制要求缺位不无关系。虽然我国已经编制了支撑标准编修工作的基础性系列国家标准，如GB/T 1.1-2009《标准化工作导则 第一部分：标准的结构和编写》等，但目前的《标准化法》《行业标准管理办法》等已滞后于工作实践。考虑到一段时期内将继续维持这一现状，笔者建议可通过制定《档案标准化工作规定》《档案标准编制规范》等法规、标准加以补充完善：前者可以部门规章的形式发布，内容主要依据《标准化法》《标准化法实施办法》《行业标准管理办法》的要求，明确档案标准化工作的内容、标准化职能部门、归口单位、企业法人等的职责，对标准制定范围、标准化计划、经费、人员要求等进行规范；后者可以行业标准的形式发布，主要依据上述基础性系列国家标准，结合档案行业特点进行编写。这样有利于使档案标准化工作要求更加切合行业实际，从而提高标准编制的效率和质量，并能较好地契合档案培训的特点。

此外，还应把控档案行业强制性国家或行业标准数量。考虑到档案管理的强制性标准较少，本文主要探讨了行业推荐性标准中存在的问题，但对强制性标准可能会出现的问题也需加以重视。通常认为强制性是法的固有属性，而技术标准则不具有此属性，因此强制性标准的概念从一开始就是不科学的。那么从法规层面对当前各行业强制性标准的地位、转化为技术法规的路径进行修改，使之作为法律渊源成为法院可适用的审判依据，是一种可行路径。因此，从档案管理及法律适用的角度，今后编修档案行业强制性标准时，可考虑尽量以法规的形式发布或只将涉及安全、健康、环保等方面的内容列入其中，其他方面的内容（如技术细节）转化为推荐性标准，这样既符合国际上通行的标准自愿采用的做法，又衔接了今后国内的司法实践。

3.2 加大基础性标准的宣传力度

制定档案行业标准化管理规定及标准编制规范无法一蹴而就，在相关法规、标准出台之前，档案行政管理部门或标准管理部门可以通过发布规范性文件、组织培训等形式，引导档案人员学习相关支撑标准编写的法规和编修标准，掌握标准编制的若干原则，从而减少标准编修中频现的方法及法律问题，保证标准的编修质量。

3.3 实行多样化的标准监管方式

标准实施后需定期对其是否落后于工作实践，是否与其他法规、标准存在冲突等情况进行监督审查，以便及时修订。标准管理部门除利用自身人员和资源开展这项工作外，还可尝试利用电话、信函以及现在流行的一些信息沟通传播平台如微博、微信等吸引社会上相关组织、个人参与到工作中。如，近几年国家档案局将标准征求意见稿上传到网上公开征求意见，此举极大提高了标准编修的公开性、科学性，丰富了标准管理部门的信息来源。同时，由于标准与法规间存在着相辅相成的关系，也可尝试在不同行业标准管理部门与法规管理部门间通过定期举办会议等方式建立联系，以便发现问题后及时协调解决。

注释与参考文献：

[1]魏伶俐．我国档案标准化工作发展历程回顾[C]//国家档案局档案科学技术研究所．新情况新热点 新方法——2009档案工作透视．北京：中国档案出版社，2009：38-43．

[2]赵婷婷,陈斌．标准编写中常见编写错误解析 [J]．中国标准化 ．2014,(04)：84．

[3]何鹰．强制性标准的法律地位——司法裁判中的表达 [J]．政法论坛 ,2010,(03)：181．

[4]陈忠海．档案法立法研究[M]．上海：上海世界图书出版公司,2013．65．

[5]邓红梅,黄静．关于强制性标准法律问题的思考[J]．齐齐哈尔师范高等专科学校学报 ,2001,(03)：84．