文/许 磊

全媒体时代公共政策传播中的政府责任研究

文/许 磊

在公共政策传播中，政府和公民难以在短期内实现质的改变，因此公共政策传播全媒体模式的构建是短期内实现公共政策传播效能提升的重要方法。但渠道媒介无法以内生的力量进行改革，因此在这一过程中，政府应做公共政策传播的“引路人”、媒介融合的“调控人”、公共政策传播的“督导人”，切实转变公共政策传播观念，推动渠道媒介的资源整合和优势互补，并做好公共政策风险防控工作，推动公共政策传播效能的提升。

全媒体时代 公共政策传播 政府责任

公共政策传播的效能是影响公共政策执行效果的重要因素，它由传播者、渠道媒介和受众的共同作用决定。公共政策传播分为组织之间和组织与个人之间的传播。由于组织之间的传播往往以行政文件的形式传播，变革性较小，因此本文将研究范畴限定在公共政策在组织与个人之间的传播。随着我国服务型政府理念的贯彻执行和公民民主意识的不断提高，我国公共政策传播链条在政府和公民两端已经发生了质的变化。但从渠道媒介在公共政策中的作用看，我国传统媒体和新媒体依然以原生的模式在发挥作用，并未根据时代的发展而做出较大改变，这使得我国公共政策传播的效能提升在渠道媒介上受到较大的限制。在短时间内，政府和民众的观念及能力难以进行更大突破，但渠道媒介具有灵活调整的可能，可以通过改革实现公共政策传播效能的提升，这种改革难以通过渠道媒介的内生力量实现。因此，政府应承担起推动公共政策传播媒介模式构建的责任，推动传统媒体和新媒体的优势互补，弥补短板，引导公共政策传播效能的提升，确保公共政策的执行达到预期效果。

一、公共政策有效传播对渠道媒介的基本要求

1．权威性。公共政策是“对社会价值的权威性分配”，旨在为“公义”服务，这就要求公共政策的受众对最终确定的公共政策绝对地遵守和服从。公民在执行公共政策的规定之前，需要通过权威渠道获取权威信息，明确自己的权利和义务。毋庸置疑，代表最广大人民根本利益的人民政府天然具有权威性，其公共政策传播行为和公共政策内容也具有权威性。然而，大多数公民最初获取公共政策信息并非源自政府本身，而是源自政府授权的渠道媒介。渠道媒介并非天然具有权威性，人们相信渠道媒介发布的信息的真实性，是因为其具有建构的权威性。这种权威性由四个方面构成：一是信息来源的权威性，公共政策信息直接来源于政府颁布的各种文件；二是发布平台的权威性，始终承担公共政策信息发布任务，在信息准确性上得到证实的渠道媒介；三是政策解读的权威性，政策解读工作由政府工作人员、专家学者和专业知识及深度解读能力强的媒体工作者共同完成；四是回应反馈的权威性，由政府或授权进行反馈，能够切实有效地回应公民对公共政策的质疑。如果渠道媒介不具有权威性，那么其发布的信息则会导致公民的信息和思想混乱，出现信息传播偏差，甚至产生谣言，不利于公共政策传播效能的提升及公共政策的落地执行。因此，权威性是公共政策对渠道媒介的基本要求。

2．及时性。公共政策的议程程置和内容制定的是系统的、复杂的、长期的工作，其信息需及时公开，否则可能在“沉默的螺旋”的作用下形成“议程设置反控”的假象。如2013年11月正式出台“单独二胎政策”，被误以为是在2013年5月张艺谋涉嫌“超生”事件后，经新媒体发酵而引发议程设置的结果。事实上，从2007年开始，我国数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就我国生育政策的进一步完善开展研究。2010年1月6日，国家人口计生委下发《国家人口发展“十二五”规划思路（征求意见稿）》，已经开展了“单独二胎政策”的试点工作。因此，在公共政策传播中，渠道媒介必须具有及时性，具体表现在三个方面：一是政策传播的及时性，能够及时了解公共政策议程设置的情况，并及时获取政府授权，对公共政策进行及时的传播；二是深化解读的及时性，能够及时获取政府工作人员及专家学者、“公知”等从不同角度对公共政策信息的解读，并及时推送到公民的信息获取渠道媒介上；三是回应反馈的及时性，针对公共政策传播获得的公民的反馈，能够及时组织专家学者进行研判，并及时予以信息反馈，以满足公民对于公共政策信息动态的需求。

3．互动性。互动性是全媒体时代对公共政策传播中渠道媒介提出的新要求。渠道媒介的互动性是为了更好地了解公民对公共政策的态度，更好地回应公民对公共政策的质疑，使公共政策的“正义”从以政府出发的“应然”到以社会整体出发的“实然”，成为公民满意的公共政策。在全媒体时代，公共政策传播应该具有良好的互动性，这就要求渠道媒介能够构建互动桥梁。具体来说，应该通过渠道媒介实现的互动具有两个特点：一是平等的互动性，在渠道媒介中，互动主体应该具有平等的地位，以协商的方式提出诉求，并就其可行性进行科学的讨论和论证，最终以平等的方式达成“社会契约”，并严格地遵守；二是灵活的互动性，以此来满足不同民主能力和不同公共政策信息获取渠道受众的互动需要，能在最大范围内、在最广泛的知识阶层上就公共政策的内容进行充分的互动。

二、公共政策传播中传统媒体和新媒体的利弊分析

（一）基于权威性分析

1．传统媒体具有较强的权威性。我国传统媒体最初多由中央及地方政府创设，以其作为公共政策传播平台，公共政策经政府授权，由传统媒体第一时间发布。因此，在信息来源和发布平台上具有权威性优势。经过多年的受众培养，虽然全媒体时代公民获取公共政策信息的渠道媒介呈现多样化趋势，但仍以权威传统媒体获取的信息为准。随着服务型政府理念的不断深化，我国传统媒体在公共政策的解读和回应上又做出了新的努力，政策解读多由政府工作人员及相关学科的学者完成，更加具有权威性和专业性，使公民对公共政策的质疑得以有效化解，进一步巩固了传统媒体的权威性。

2．新媒体的权威性较弱。我国的新媒体大多以企业的形式存在，以盈利为目的，更加贴近市场，具有更广泛的受众。但新媒体多以点击率和广告为盈利手段，在内容的设置上多以“眼球效应”为主导，发布娱乐性的内容。这使得新媒体不以获取第一手公共政策信息为主要目的，并且在长期娱乐化的影响下，其公共政策板块内容受到较大的空间挤压，公民也不以新媒体平台作为严肃的公共政策信息获取平台。此外，新媒体关于公共政策信息的解读和回应，除特定时间和特定板块由政府工作人员和专家学者掌握外，大多数工作由“公知”、新媒体平台工作人员和公民自身完成，总体上专业性较弱，导致新媒体平台难以建构起权威性。

（二）基于及时性分析

1．传统媒体：公共政策传播及时性强，解读和回应的及时性弱。由于传统媒体的公共政策信息来源于政府，且政府需要公共政策尽快得到传播，因此传统媒体在公共政策传播上的及时性强，具体表现在重大公共政策当日发布上，在传统媒体的长期运营过程中培养了大量的忠实受众，能够使公共政策信息迅速地进行“一次”传播。然而在公共政策的第一次发布后，传统媒体对公民质疑和反馈的收集能力有限，且程序复杂，往往需要从基层分支机构向总社或总台反馈，再组织专业学者对其进行科学研判，并对其进行科学、准确地解读和回应，这一过程周期较长，又囿于传统媒体的传播周期，导致了传统媒体在公共政策深度解读和回应的环节及时性较弱。

2．新媒体：公共政策内容转载及时性强，解读和回应的能力弱。新媒体平台的工作人员没有采访权，因此其对公共政策的传播主要依靠转载政府网站信息或传统媒体信息。虽然在内容的原创性上无法有所突破，但由于其用户基数极大，且只要公民正在使用新媒体工具，就可以确保公共政策信息被精准送达，并获得海量的点击率，因此新媒体平台在公共政策内容的转载上及时性强。但在公共政策的解读和回应方面，除特定时间由政府官员和专家学者完成这些工作外，大量的解读和回应工作都有“公知”、新媒体平台工作人员和公民自身完成，其解读和回应虽然及时性强，但由于缺乏权威性，往往造成了思想和舆论的混乱，高频次的解读和回应并不意味着公共政策传播效能的提升，因此在公共政策的解读和回应中应以合理的策略来使用新媒体平台。

（三）基于互动性分析

1．传统媒体的互动性不明显。我国公共政策制定者和传统媒体从未忽视公民对公共政策的质疑的回应。公共政策制定者通过政策调整对公民的质疑进行“隐性回应”，并通过媒体发布政策内容，进行“事实回应”。但这种“官僚式”回应方式无法形成与公民的有效互动，将公民排除在公共政策制定者和调整者之外，这违背了我国政府的性质和制定公共政策的初衷，造成了互动过程主体地位的不平等。此外，我国传统媒体多以固定版面的形式与公民进行互动，缺乏灵活性，无法针对实时变化的公民意见进行原则基础上的灵活回应。

2．新媒体的互动性较强。公共政策的新媒体传播打破了传统一对一、一对多的传播模式，只要公民具有新媒体的使用能力，就能参与到公共政策的传播中，形成多对多的传播。在这个过程中，传播者也可能是受众，受众又可能是下一个传播者，因此传播者和受众的地位是平等的，能够就公共政策问题进行平等的互动。随着我国电子政府、电子政务建设工作的不断推进，我国政府工作人员也在逐渐加强公共政策在新媒体的传播，以普通公民的身份参与到公共政策问题的讨论和互动当中，增强了直接获取公民关于公共政策意见的能力，提升了政府形象。与此同时，在新媒体平台，关于公共政策问题的互动形式可以是灵活多样的，如在网上直接设置意见栏、发起投票、打分评价等，由于新媒体平台可以隐藏互动参与者的真实身份，因此往往能获取公民最真实的想法。值得注意的是，正是由于新媒体平台能够隐藏互动参与者的身份，且现阶段我国新媒体平台的“把关人”能力不强，比较容易被外部敌对势力利用，恶意攻击我国的公共政策。

三、全媒体时代公共政策传播中的政府责任

（一）转变观念：做公共政策传播的“引路人”

随着我国服务型政府建设的不断深化和公民政治参与热情的不断提高，公民对公共政策不再满足于获取信息和服从，而是希望发表自己的意见，参与到公共政策的议程设置和内容制定当中，因此政府要放开对公共政策信息的全面管控，将观念从“政策宣传”向“政策传播”转变，重视构建信息回路，给予公民多种意见反馈渠道，并对公民的意见反馈给予权威、及时、有效的回应。政府要致力于做公共政策传播的“引路人”，引导公共政策传播走上良性的轨道，具体来说，要做好以下两个方面的工作。

1．要从管控到服务，引领公共政策的议程设置。长期以来，我国政府以传统媒体作为公共政策的发布平台，公民没有多样化、及时性的意见反馈渠道，使公民的意见无法凸显。然而在全媒体时代，新媒体平台的低门槛和匿名性使公民能够随意发表自己的意见，甚至大有“议程反控”的趋势。其实在实际的公共政策议程设置、内容制定和政策传播过程中，政府往往在公民网上“动议”议程之前就已经做了大量的工作，只是处于严谨性的考虑未能及时公开。伯纳德·科恩认为：“大多数时间里，报界在告诉人们该怎么想时可能并不成功，但它在告诉它的读者该想些什么时，却是惊人的成功。”笔者认为，政府应充分利用全媒体平台，更加“显性”地发布公共政策议程信息，避免“议程反控”的误解，引领公共政策议程设置，广泛吸纳公民的意见，进一步完善公共政策内容，进而增强政府公信力，提升公共政策的传播和执行效果。

2．要从割裂到整合，引领公共政策传播中的媒介融合。无论是传统媒体还是新媒体，都有其独特的定位，也是其得以生存的根本。长期的“路径依赖”和政府的信息管控使得我国媒介难以用自生力量突破思维定势，寻求新的突破。具体来说，传统媒体在公共政策传播的创新程度上仍然不足，虽然以《人民日报》的理论报道与“人民网”视频、故事、案例阐释相结合的传播模式值得推广，我国报业集团的媒介融合之路依然漫长。从新媒体来看，难以直接获得公共政策的一手信息，且由于员工的公共政策理论素养不足，难以对公共政策进行科学地解读，对平台的管理能力也较弱，导致公民往往由于没有明确的共同价值的引导而难以形成“公义”或形成“公义”的效率较低，经常表现为从“讨论”演变成互相“谩骂”，这不是真正的“民主社会”，政治文明也无从谈起。因此，政府应该充分发挥“引路人”的作用，鼓励传统媒体向新媒体学习，与新媒体融合，为新媒体提供政策解读和权威回应的便利，鼓励新媒体加强公共政策的传播力度，推动媒体合作项目，让传统媒体的工作人员帮助新媒体平台提高员工的公共政策理论素养，提高其政策分析和解读能力，进而在公共政策中更好地进行解读和回应服务，推动公共政策传播效能的提升。

（二）整合资源：做媒介融合的“调控人”

1．传统媒体和新媒体的优势整合。政府在推动媒介融合的过程中发挥“调控人”的作用，整合传统媒体和新媒体的优势，制定公共政策的合理传播方案，实现公共政策传播效能的最优化。传统媒体的优势在于权威性强，公共政策的理论解读和深度回应利于形成统一思想，便于公共政策的落地执行。新媒体平台的优势在于受众基础大，传播迅速，且二次传播效率高，政策解读和回应人与公民之间的层级较少，便于直接沟通，能够有效构建意见反馈回路，且更加具有大众传媒思维，能够对深奥的公共政策内容进行平实化、大众化地解读。因此，政府应充分利用全媒体资源，以公共政策的目标及时性和长远性，制定合理的传播方案。如“弹性放学制”这种着眼我国基础教育的长远布局的公共政策，其模式尚未形成，因此可以通过传统媒体的权威性提高公民对这一政策的重视程度，并与新媒体合作，通过新媒体的高频次关键词讨论及信息反馈渠道，充分发掘政策传播得到的反馈信息，发现公民关心的亟待解决的重点问题，并组织多轮由政府工作人员、专家学者和公民进行的平等的研讨，从而形成较为完善的政策方案，再经由权威媒体平台发布，监督公共政策的落地执行。

2．传统媒体和新媒体的短板弥补。传统媒体的短板在于及时性和互动性不足，这不仅是内容设置的原因造成的，还源于长期存在的精英意识，读者看报是20世纪中期知识精英依靠知识能力享有的“特权”。随着传统媒体由精英消费品向大众消费品转变，其服务模式应以提升大众理论能力为目标，以此来构建人才培养模式，提升内容制作的有效性。与此同时，我国政府应监督新媒体平台提升公共政策传播质量，鼓励新媒体平台开展专业的公共政策传播、政策解读及回应。如设置公共政策传播突出贡献奖项，以荣誉和合作项目为引导，鼓励新媒体平台加强公共政策传播质量的提升和人才的培养，并为贡献显著的新媒体平台提供资金奖励和补贴。

（三）风险防控：做公共政策传播的“督导人”

1．防控信息碎片化造成对公共政策的误读。新媒体环境下，公民的“碎片化阅读”使其无法形成科学解读公共政策所需的系统化知识体系，对公共政策的科学解读也就无从谈起。如2012年底，“2012年违规的车辆将按2013年新交通法规处理”的网络谣言四起。其实，如果公民能够了解“交通法规”全称为《中国人民共和国道路交通安全法》和“法不溯及既往”的法治原则，这种谣言则不攻自破。专业知识系统是无法自我生成的，需要通过学习来建构。因此，在公共政策的传播中，政府应监督传统纸媒与新媒体结合，为公民构建完整的信息链条和知识体系，避免对公共政策的碎片化阅读造成的误读。具体来说，政府要监督传统纸媒充分发挥其权威性优势和版面优势，为公民提供关于公共政策的更加详实的信息和理论知识，提升公民的理性思考能力。同时要求新媒体针对传统纸媒涉及的理论知识，以灵活多变、贴近生活的方式进行更加广泛的推广，使公民逐渐形成的理论分析能力，提升公民对公共政策的正确解读能力。

2．回击外部势力对我国公共政策的攻击。我国政府要充分利用全媒体优势，从理论回击和内部信息安全防控两个方面着手开展工作。在理论回击方面，以权威纸媒和新媒体平台为主导，以理论为基础，从三个方面着眼：一是表明我国内政不容外部势力干涉的严正立场；二是从理论层面剖析外部势力言论的虚伪性，揭露其真实目的；三是要从理论的角度，以发展的眼光提升我国公民对公共政策的认识能力，从而内化为对外部势力虚伪言论的识别能力，提升我国公共政策是为全体公民的“公义”服务的认识。在内部信息风险防控方面，要加强我国新媒体平台的“把关人”能力，有效识别外部敌对势力，如对特殊I P账号、以国家和地区作为言论攻击对象的账号等进行重点监控，一旦有对我国公共政策进行攻击的行为，经识别为外部敌对势力的账号，则立即删除信息并进行封号和封杀I P处理。在这一过程中，政府要做好“督导人”，监督我国传统媒体和新媒体切实做好各自的工作。

作者单位 吉林大学行政学院

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