吴栩洁 李思杰 殷含笑 王秋清 卢玉芬

华南师范大学，广东 广州 510631



公益信托：解珠三角职工医疗互助困境之剑*

吴栩洁 李思杰 殷含笑 王秋清 卢玉芬

华南师范大学，广东 广州 510631

本课题组以珠三角地区为调研地，通过访谈职工保障互助会、各代办点一线工作人员，并向群众派发问卷取得大量数据后，进一步分析整理数据样本，剖析职工医疗互助的运营现状，探讨引入公益信托解决职工医疗互助困境的可行性，为解决职工医疗互助困境提出订立行政协议、保守科学选择信托项目、严格监管资金利润流向、完善公益信托制度的监管模式、完善税收政策等对策。

职工医疗互助保障活动；公益信托

一、职工医疗互助课题背景

职工医疗互助保障活动(简称职工医疗互助)，是建立在基本医疗、重大医疗或者其他医疗保障制度基础上的第三种制度，旨在进一步减轻职工的医疗负担，是医疗保障体系的最高层次，是对医保的重要补充。本课题旨在以进一步提高职工医疗保障水平，通过初步调查发现职工医疗互助在现阶段存在推广覆盖之困、保障各种疾病能力之困等，而引入公益信托可节约人力、物力，减少运营成本，降低经营风险，实现保值增值，进而有更充足的资金来提高疾病保障能力，扩大覆盖面，较好地解决医疗互助现有难题。故本课题组拟通过调研了解医疗互助金的运营管理模式，发现更为具体细致的问题及根源，再结合前期的调研基础，研究公益信托如何引入能较好地解决职工医疗互助保障活动的困境。

二、职工医疗互助运行现状

(一)发展初期，上传下达自愿模式，资金固定存储

职工医疗互助保障活动在广东省珠三角地区已实现基本覆盖。目前该活动是按照省互助会下设市互助会，市互助会下设地方性互助会及代办点的架构，通过省总工会或省互助会下放相关文件放到各市互助会，再由市贯彻到地方或者单位的模式推广落实，采用地方单位工会收集职工医疗互助保障金，存放于银行特定账户专款专用，职工有需要再依照申请、根据条款理赔的运营模式。

每年实缴的互助费虽足够支付理赔总费用，但年尾余额所剩无几。存放于银行的资金管理是通过上调收缴会费或者下调理赔比例来防范风险。职工医疗互助保障活动属于自愿性活动，通过培训相关工作人员、不定期调研、对相关问题进行记录备案等方式管理监督，推广和监管力度较低，出现纠纷主要是通过调解解决。

(二)推广及宣传力度小，资金情况是关注重点

本课题组抽取了广东省珠三角地区九个城市(广州、深圳、珠海、东莞、佛山、惠州、中山、肇庆、江门)，总共派发了900份问卷。近半数人(49.68%)不了解职工医疗互助保障活动，大约40%的被调研者表示收到过工作单位工会的通知、宣传，约30%的人则在只是电视、报纸、互联网等多媒体的报道中听说过职工医疗互助。值得关注的是，近45%的调研对象表示根本不知道医疗互助保障计划是什么。大多数人(68.58%)没有参与职工医疗互助保障活动，这反映出职工医疗互助保障活动参与度低；过半数人(50.74%)想(或已经)参加职工医疗互助的原因是减轻目前或今后的医疗费用负担，说明了资金在职工医疗互助保障活动中占有重要地位。

宣传力度小和宣传渠道匮乏影响到了职工对医疗互助保障活动的知情度和参与度，多数人(69.35%)不想(或尚未)参加职工医疗互助的原因是不知道怎么参加、怎么理赔等情况，多数人(64.12%)认为目前职工医疗互助保障活动存在的问题是宣传推广力度小，过半数人(53.93%)认为是信息公开度低。

过半数人(55.2%)表示如果所需民众缴纳的互助金比例下降，愿意考虑(继续)参保，过半数人(55.63%)表示倘若通过一些其他途径(如政府资金支持、公益信托等)增加总互助金数额，增大理赔数额，愿意(继续)参保，这说明资金因素对民众参保意愿的影响大。

(三)可保障的病种范围小，理赔金额存在“一刀切”的情况

本课题组在对相关互助会、工会进行访谈时，发现目前职工医疗互助保障病种范围小且理赔金额“一刀切”的问题。例如，如对于良性肿瘤、良恶性不明的肿瘤、不属于原发灶不明的转移癌疾病等严重疾病不予理赔，其次便是重大器官移植、尿毒症等。另外，近年来，参保费用不断提高，但是理赔数额依然照旧，且不论是重大疾病还是普通疾病，理赔数额均固定。对于重大疾病的参保职工显然有失公平。

(四)互助资金营运效率低，互助金盈余不足

通过对广东省互助会相关负责人员进行访谈，本课题组了解到，当前互助金主要存放于银行特定账户中，只有需要理赔时才会有资金流动；当出现亏损可能时，互助会通常采用上调收缴参保费或者下调理赔比例的方式来防范风险和保持平衡。而此种解决模式不利于调动下一年参保积极性。

三、引入公益信托的可行性

目前信托公司跟政府政策相关的主要是运用于基础设施项目的投资产品，具体为政府或企业基于融资需要，与信托公司合作，由信托公司发行产品，供给投资者选择、购买、投资。通过电话访谈和网络检索，发现公益信托的年盈利率基本可达7%以上。且我国目前有18家信托机构，均处于银监会的严格监控下，其投资风险处于可控范围内。

(一)公益信托业发展势头迅猛

信托灵活性强、独立透明，被公认为是最适合开展公益事业的制度。信托业在不到10年的时间里，其总资产经历了爆发式的增长，资产规模已达9.7万亿元。在促进社会公益事业方面，信托公司开展的公益信托规模达到了47.60亿元。公益信托资金大多用于投资短期和中长期票据、国库券、金融债券等几乎零风险产品，还有企业债、公司债、地方债、资产证券化等中低风险产品，可以获取的年收益率从5%-20%不等。将职工医疗互助保障基金投入公益信托，可节约人力、物力，减少运营成本，降低经营风险，实现保值增值，进而有更充足的资金来提高疾病保障能力，扩大覆盖面。基于本次调研地区为珠三角，课题组成员访谈了珠三角的几所信托机构，获取其经营情况，基本年收益在20%-41%之间，整体运营情况良好，仅有尚城资本去年一年出现亏损。

(二)社会呼吁立法支撑信托运行

近两年，制定公益信托的制度配套设施的呼声不断加强，银监会拟启动《信托法》的修订获得了全国人大财经委同意，公益信托相应的实施细则将不断完善。当公益信托得到法律支撑之际，职工医疗互助保障基金的保障将上升到法律层面。在这一背景下，引进公益信托对医疗互助基金进行管理和增值操作，有助于在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现医疗互助基金资产的保值增值，先行解决疑难问题，为进一步推广珠三角、广东省乃至全国职工医疗互助保障活动作铺垫，促使职工医疗互助活动更有效地加强与基本医保、医疗救助等制度衔接，筑牢职工健康防线，防止因病致贫返贫，维护职工的合法权益，促进社会稳定。

四、建议与对策

(一)订立行政协议

互助会是工会的一部分，归政府劳动部门管理和监督。互助会可以通过工会向政府发出倡议，以政府名义与具有专业知识的人签订行政协议，聘请他们根据专业知识，结合实际的市场情况与经济政策，给职工医疗互助保障金的运营和管理提供建议，或者直接对职工医疗互助保障金进行投资、经营等活动。政府对该相对人的运营活动可以进行适当监管，并在行政协议中明确法律责任，对相对人进行法律约束。就公益信托的受托人的确定、变更及公益信托的检查等方面明确具体的政府管理部门。现行《信托法》仅说明上述该事项由政府管理部门进行管理和规定，但并未明确具体的指出应由哪个部门来专门复负责，这使得公益信托在执行方面无据可循。

(二)信托项目选择循循渐进，严格监管资金利润流向

在投资方式的选择上，目前最稳妥的方式便是拿出部分职工医疗互助保障金投资于较为稳健又能保障收益的国债、金融债券、企业债券等，这样能保证绝大部分资金的安全保值和稳健增值。余下小部分医疗互助保障金可以尝试投资于投资于基础设施、房地产投资项目，根据银监会官网显示，这部分投资每年的盈利率大致达7%以上，尽管受市场经济、国家政策影响相对较大，但由于投入资金基数相对较小，不必过多担心其风险性。更重要的是，此种投资方式收益高，经营理想的话能够大幅度促进职工医疗互助保障金增值。

(三)完善公益信托制度的监管模式

2001年实施的《信托法》中关于公益信托的审批机构和公益事业管理机构的界定并不清晰，导致公益信托在十几年实践中的发展始终有所限制。银监会主席助理杨家才在2016年中国信托业年会上的讲话也提到，“公益(慈善)信托主要风险就是挪用，监管上就是防挪用防占用。”倘若，有人利用公益信托进行变相的诈骗，滥用公益信托为自身谋取不正当利益，这将给社会，同时也给公益信托发展的环境带来消极的影响。公益信托关乎公共利益，其收益最终要用于救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，发展科技、教育、文化、卫生、艺术、体育事业等公益事业，要使广大公众从中受益，就必须对信托实施过程进行管理和监督。国家机关必须做好监管工作，才能督促受托人依照法律和信托文件的规定履行义务，从而使得公益信托能够得到健康发展。

(四)完善税收优惠政策

近年来，公益信托也在不断发展，尤其自2014年银监会《关于信托公司风险监管的指导意见》提出完善公益信托制度、大力发展公益信托后，公益信托项目的发行规模与数量都有所增加，但税收优惠的缺失仍是其发展路上的一块绊脚石。2016年中国公益信托发展报告指出，针对慈善信托制定具体的税收优惠政策目前迫在眉睫，并要着重解决慈善信托委托人的纳税抵扣问题。在我国的在信托业务税收制度中，还存在重复征税的问题，这也让公益信托的运营活动陷入了困境。因此，在立法上有必要参照发达国家对公益信托的税收优惠，根据我国的具体实践完善尽快出台相关税收政策，以有效降低公益信托所需费用，更好地促进公益信托事业的发展。明确国家对公益信托的鼓励支持政策如税收优惠政策。

[1]贾洪波，阳义南.中国补充医疗保险发展：成效、问题与出路[J].中国软科学，2013，01：81-92.

*华南师范大学法学院2016年省级大创课题《公益信托：解珠三角职工医疗互助困境之剑》成员(项目编号：2016244)。

F

A

2095-4379-(2017)16-0053-02

吴栩洁(1996-)，女，汉族，广东揭阳人，华南师范大学，法学本科生。