李银凤

郑州工程技术学院，河南 郑州 450000

农村宅基地退出法律问题研究

李银凤

郑州工程技术学院，河南 郑州 450000

农村宅基地退出指农户退出宅基地，其享有的宅基地使用权因此而消灭的现象。建立农村宅基地退出制度是农村土地资源高效集约利用的要求，是保护农民利益、实现农村发展现状的要求、是新型城镇化下村宅基地制度改革政策的要求。目前我国农村宅基地退出在新型城镇化改革背景下也面临着不可忽视的问题，相关法律的缺失与冲突，登记及管理混乱，补偿不合理等。为了解决这些问题，应当建立健全宅基地退出法律体系，完善宅基地产权、登记制度，建立宅基地退出激励、补偿和惩罚机制。

新型城镇化；宅基地；退出

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。“农村宅基地退出指农户退出宅基地，其享有的宅基地使用权因此而消灭的现象。”[1]党的十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，我国农村宅基地制度改革在全国铺开试点，围绕构建“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的制度体系，深入开展探索实践。

一、农村宅基地退出制度建立的必要性

(一)农村土地资源高效集约利用的要求

随着我国城镇化水平的不断提升，近年来农业人口不断向城镇转移，农民宅基地的住房保障功能已经逐渐弱化。“但是由于当前农村宅基地退出机制的缺失，导致很多已经‘离土离乡’的农民不愿意主动退出闲置的宅基地使用权，造成他们原有的农村住房长期处于空闲状态。”[2]土地资源是稀缺资源，农村治宅基地退出能有有效抑制宅基地及房屋的闲置，避免宅基地超标带来的土地资源浪费，促进农村生产发展，有效缓解城镇土地市场土地供应紧张的状态。我国城镇化进程要求集约、高效对现有土地、能源、水资源、人力、资本等资源集约集约利用，为实现各项资源的高效配置，农村宅基地退出迫在眉睫。

(二)保护农民利益、实现农村发展的要求

“土地是财富之母”(威廉·配第)，一方面党的十八届三种全会提出要改革和完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。但是由于目前制度的约束，宅基地禁止交易和流转，无法进行资本增值，法律的禁锢使得农民无法从宅基地中获得资产性收入，阻碍了农民生活水平的提高；另一方面随着经济的发展，农民已逐渐适应市场经济的交易规则，但对农村宅基地使用权的有限造成宅基地无法进入市场流转或抵押获取贷款，使得宅基地资源无法通过金融渠道转化为资本，僵化的资产不利于农村经济的发展，因而农村宅基地突出迫在眉睫。

(三)新型城镇化下村宅基地制度改革政策的要求

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了中国特色新型城镇化的内涵，对城镇化建设的质量和标准提出了更高的要求有，要“在公有制土地性质不变、耕地红线不被突破、农民利益不受损的三条底线下，将逐步推进我国农村土地制度改革”。农村宅基地突出有利于解决建设用地需求和土地矛盾，开发储备土地，集约利用现有土地；有利于破除城乡二元结构对经济、资源、人口的禁锢，促进农村土地市场的形成，推动城乡经济的协调发展，保护农民的利益。有利于平衡多方利益诉求，处理好农民、集体、政府及相关部门的关系，推进我国的农村土地制度改革。

二、我国农村宅基地退出的现状及困境

我国各省市都积极响应国家的政策，开展开展新型城镇化建设和信心农村社区建设的探索和实践，农村宅基地突出问题是目前新农村建设的重点和难点，探索中我们取得成绩，却也存在不容忽视的问题。

(一)农村宅基地退出的法律缺失与冲突

一是现有关于宅基地使用权的法律规定缺失问题。现有法律对宅基地使用权更多为原则性规定，但对实操却缺乏具体的规定，我国没有形成一部专门用于调整农村不动产和土地管理方面的民事法律；立法的滞后性，虽有《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，但是这些法律颁布时间较久，期间虽有所修改，但是关于宅基地使用权的制度却无明显变化，已无法适应现今城镇化发展的新需求；二是现有法律规定矛盾的冲突。“这种冲突既有不同效力等级法律间的上下级错位，也有同级别法律间的冲突；既有法律规定与政策规定间的矛盾，也有既有政策与政策间的不协调。”[3]冲突和不协调势必影响法律的权威性，扰乱法律的实施。

(二)农村宅基地登记及管理混乱

一方面，农村宅基地登记及管理混乱，缺乏科学规划。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，但是我国农村房屋管理混乱，存在大量私建乱建的普遍现象。没有专门的登记级机关对宅基地及不动产工作进行统一管理，缺乏“确权”的前置工作，必然会阻碍权利的变更，阻碍农村宅基地的退出工作。另一方面，农村土地交易市场畸形，国家对流转做了严格的限制性规定——农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转给集体经济组织以外的居民、单位。土地隐性交易普遍，农民的权益得不到保障，需求得不到满足，普遍转为土地隐性交易，土地纠纷增多，土地市场交易秩序混乱。上述问题造成土地及宅基地权属不清，无法进入正常的退出程序。

(三)宅基地退出补偿不合理、不到位

目前，我国宅基地退出补偿工作在政府的主导之下开展，而对于农户和农村集体经济组织的利益考虑不充分。一是补偿方式较为单一，目前为农户提供的补偿方式主要包括住房实物补偿和货币补偿两种方式，上述两种方式仅考虑到较为单一的经济补偿，而对农民脱离宅基地使用权后的长久生计如教育、医疗等有所忽略；二是补偿标准不合理，“在宅基地退出补偿标准方面，对于减少宅基地，补偿标准按照宅基地退出面积采用国家征用土地的标准进行补偿或进行面积置换”[4]，我国对于农村集体土地上房屋拆迁补偿标准我国法律并未明确规定，政府建设用地价格远远高于征用农村宅基地的价格，且政府对农户的补偿承诺也远低于农民的心理预期，因此农民会不愿意退出宅基地，不利于调动农民退出宅基地的积极性。

三、我国农村宅基地退出的完善建议

通过前文对我国农村宅基地退出制度建立必要性的分析，结合我国宅基地退出工作的开展现状和情况，总结出我国农村宅基地退出工作还存在诸多问题。笔者认为，农村宅基地制度的建立与完善在我国势在必行，我国应当大力推进该项工作并从以下法律体系的建立、产权登记制度的完善和激励补偿机制的建立对该制度进行完善。

(一)建立健全宅基地退出法律体系

农村宅基地退出必须在法律的框架范围下进行，法律保障是农村农村宅基地退出的重要支撑。建立健全宅基地退出法律体系，主要从实体和程序两个方面着手。一是实体法方面，除了原则性的法律规定外，需要引入具体的法律条文做实际工作的依据，除《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》外，还可以建立一部专门用于调整农村不动产和土地管理方面的民事法律；应当适当依据更新我国对宅基地制度的相关规定以削弱法律滞后性的影响，同时减少法律规定之间的矛盾与冲突，减少国家政策之间的矛盾与冲突。二是程序法方面，科学和严格的程序是实体得以实施和贯彻的有力保障，我国采用宅基地自愿退出程序，该程序应当全面严谨。如明确规定农户退出宅基地的前置条件，充分发挥基层群众自治组织的作用，建立退出协商制度和信息公开制度，明确纠纷争议处理责任主体，明确规定宅基地退出环节及其时限等等。程序和实体的结合有利于农村宅基地退出的有序开展，也为我国新型城镇化下土地制度改革奠定了基础。

(二)完善宅基地产权、登记制度

现代产权制度是权责利高度统一的制度，“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”是其基本特征，农村宅基地退出应当以现代产权制度做理论指导。一方面农村宅基地退出“确权”处于第一位，只有产权明晰才能排他性开展工作。我国的产权结构包括房屋的物权和农村宅基地使用权，确产权主体，建立健全产权全能，加强产权管理是必经之路。应当尽快完成农村土地确权登记和发证工作，明确先关权属并统一登记造册，同时建立数据库以便公众查询。[5]另一方面，应当完善宅基地退出信息公开制度。登记制度本身具有公示功能，使得社会大众对该项权利或者物品物权状态予以了解，所以更应当公平公正。社会公众可以通过登记以及登记的变更来公示自己的权利。故而在具体退出的程序和各个环节中，应当注意要将相关的计算方法和标准(如测绘、价格评估、补偿等)等信息告知民众并做好解释说明工作，同时将计算结果、审查、审核和审批结果公开并接受民众监督。产权明晰、登记公示、信息公开，从维护农民的切身利益出发考虑，农民才会资源并且配合退出农村宅基地。

(三)建立宅基地退出激励、补偿和惩罚机制

市场经济促进资源的自由配置和流动，应当建立配套的激励、补偿和惩罚机制与农村宅基地退出相适应引导农户作出选择。一是建立激励机制，我国鼓励自愿退出宅基地，因而我们应当通过制定相应的鼓励措施，调动起农户自愿退出的积极性。设立资源退出奖励基金，针对积极资源退出宅基地的农户提供相应的物质和精神奖励等。二是建立合理的补偿机制，补偿关系到农户的切身利益，宅基地退出的补偿要多站在农户的角度考虑，可以采用多种形式相结合的补偿方式。如经济补偿和其他补偿相结合，经济补偿可以采取货币补偿、宅基地换房等方式，还要考虑农户的就业、社保、医疗、教育等等多方面的因素，可以采用宅基地换社保等方式来进行补偿。此外，还应适当提高补偿标准，依据不同的情况设置不同的补偿标准，做好补偿标准解释说明工作，做好政府承诺的合适补偿和农户的心理预期协调工作。三是发挥收回惩罚机制的作用，对于私建乱建、非法超标占用多处宅基地的农业转移人口应当设计收回惩罚机制。对于合法的宅基地退出农户，按照合理的标准补偿。对于超标的宅基地进行无偿收回，情况严重的可以收取较高的收费以示惩戒。

[1]汪莉，尤佳.土地整治中宅基地的退出激励机制——以安徽省为例[J].政法论坛，2015(4).

[2]任宝林.推拉理论视角下的农村宅基地退出机制研究——基于南京市农户意愿调查[M].南京：南京农业大学出版社，2011.

[3]何晓峰.新型城镇化背景下的农村宅基地(使用权)退出法律问题研究[D].河北大学法律硕士学位论文，2016.6.

[4]程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析[J].农村经济，2014(1).

[5]李欢.农村宅基地退出法律程序研究[D].西南大学民商法学硕士学位论文，2016.6.

D922.32；D

A

2095-4379-(2017)22-0059-02

李银凤(1988-)，女，河南郑州人，郑州工程技术学院，研究方向：经济法学。