张崇康，闫姝辰，武文风

（山西师范大学经济与管理学院，山西临汾041000）

领导干部改革创新尽职减责机制的构建及其运行

张崇康，闫姝辰，武文风

（山西师范大学经济与管理学院，山西临汾041000）

我国已进入改革攻坚期和全面创新时代，迫切需要构建领导干部改革创新尽职减责机制。实践中，由于存在诸如规章制度不健全、上级决策不完善、方案设计不周密、实施过程有障碍、不可抗力的作用等不良因素，使得履职结果偏离工作目标。为此，必须结合实际在分类减责的基础上进行规范管理，通过健全机制运行程序，加强痕迹管理，防控投机行为，做好后续工作，力求做到科学、合理、协调、规范，切实调动起领导干部干事创业的积极性。

领导干部；改革创新；尽职减责；完全免责；部分减责；规范管理

当前，我国已进入改革攻坚期和全面创新时代，需要一大批敢于担当、勇于创新的领导干部，带头冲破传统观念的束缚和利益固化的藩篱，当好全国改革开放的排头兵、创新发展的先行者。然而，面对我国反腐败斗争的持续推进和领导干部问责力度的加大，一些干部产生了畏难情绪，影响了改革创新的进程。为此，迫切需要构建尽职减责机制，营造鼓励和支持领导干部改革创新、敢于担当的良好氛围，激发领导干部干事创业的激情。本文试就领导干部改革创新实践中在尽职履责前提下未达到预期效果或造成负面影响和损失的（重大安全责任事故除外）责任减免问题进行探讨，力图构建领导干部改革创新尽职减责机制，以充分发挥领导干部在改革创新中的重要引领作用。

一、成因分析：构建尽职减责机制的前提

在改革创新实践中，大部分工作处在探索阶段，没有现成的经验可以借鉴，工作出现偏离目标的几率也会高一些。其形成的原因可能是多方面的，有些可能是私利驱动下的主观故意，有些可能是尽责履职的无意所为等，这里主要是针对领导干部在正确履行职责前提下出现的目标偏离。领导干部正确履行职责的前提是：符合中央大政方针，法规没有明令禁止，决策经过集体民主程序，没有为自己和他人谋取私利。领导干部在正确履行职责前提下偏离工作目标的原因大致可归纳为以下五个方面：

（一）规章制度不健全

现有规章制度相对于社会快速发展往往具有滞后性，主要表现为四种情况：一是国内形势发生重大变化，相应制度还未建立起来，干部行为缺乏必要的正确遵循；二是有的法规不合时宜，没有及时修订和废止，改革创新行为可能与现有规定发生冲突；三是一些规章过于笼统，边界模糊，针对性和可操作性不强；四是有的规定缺乏灵活性，一定程度上束缚了人们的思想，实际工作中领导干部的主观能动性施展空间不足。

（二）上级决策不完善

一些领导干部由于所处位置不同、对政策理解不同、对形势发展判断不同、对具体实际情况掌握不同，从而形成了对决策执行的不一致。主要包括以下三种情况：一是党政机关部门对上级决策不完善提出修正意见，但上级并未及时采纳，按照下级服从上级的原则，执行既定决策导致问题的出现；二是领导干部个人对上级决策提出异议，但上级态度不明确，领导干部按自己设想的方案开展工作，虽然出现偏差，但结果还是优于原有决策；三是党政机关部门直接执行上级不完善的决策，最终导致工作失误。

（三）方案设计不周密

要达到预期的目标，事前的方案设计很重要。实践中，方案设计的疏漏可能存在两种情况：一是由于领导干部自身知识学习、能力培养、经验积累受到限制，对改革进程的系统性、持续性等考虑不够周全，方案设计存在程序内容有瑕疵、改革配套不完善、可行性论证不充分等问题，造成实施结果与目标出现偏差；二是在推进改革创新过程中，有时无现成规律可循，但上级部门总是鼓励领导干部先行先试，由于部分领导干部自身缺乏经验等原因，未达到预期效果，需要积极采取措施，主动挽回损失。

（四）实施过程有障碍

预期的方案在具体实施过程中可能面临四个方面的障碍：一是当方案实施触及既得利益集团的政治、经济利益时，不可避免地会受到他们的阻挠；二是由于改革缺乏明确的受益群体，相关单位执行力不足，工作积压、拖拉，最终影响整体工作进度；三是政策宣传不够及时到位，未得到群众的普遍认可，推行新政策、新项目就会遭遇阻力；四是与相关单位沟通协调不够，协作单位配合不力，使整体工作进展缓慢甚至停滞。

（五）顾大局主动牺牲局部利益

为顾全大局而主动牺牲局部利益有两种情形：一是在涉及全局利益工作中，领导干部因维护大局、主动放弃部门或局部利益，未能实现一定目标；二是在承担急难险重任务或分担风险较大工作中，因主动揽责涉险、积极担当作为出现一定失误或受到非议。

（六）不可抗力的作用

随着客观情况的不断发展变化，改革方案在实施过程中遇到的突发事件不可预测，有可能造成工期延误、推迟，甚至造成工作无法实施进展。这些不能预见、不能避免并不能克服的因素，主要包括：自然灾害，如台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等；社会异常事件，如重大社会变革、战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动等。

二、分类减责：构建尽职减责机制的核心

根据改革创新偏离工作目标的不同原因，对领导干部责任减免可分为完全免责和部分减责两大类，只有责任明晰，方可达到预期目标。

（一）完全免责

第一，基于偏离目标原因中的规章制度不健全的四种情况，超出了领导干部作为时自身能够克服的困难，如及时反映问题并得到领导批准，随后依此开展工作导致的失误，应该给予完全免责。第二，领导干部干事创业需要树立全局意识和大局观念，在涉及全局利益和局部利益发生冲突的工作中，应当对作出牺牲局部利益的给予鼓励、保护或适当的补偿，当出现因维护大局、主动放弃部门或局部利益，引发内部矛盾和不满而产生的失误，要给予完全免责。第三，在推进改革和体制机制创新中，鼓励领导干部先行先试，允许失误的发生，这符合社会发展规律，也是国际上大多数国家惯用的做法。领导干部因缺乏经验、先行先试出现一定失误或未达到预期效果，本人积极主动挽回损失，可给予完全免责。第四，在方案实施的过程中，领导干部能够尽责履职，及时发现工作中的新情况、新变化，对上级决策漏洞提出切合实际的修补意见，但上级并未采纳，按照下级服从上级的原则，执行既定决策导致问题出现，可给予完全免责。第五，当改革触及既得利益集团的政治、经济利益时，受到他们的阻挠，预期方案无法顺畅运作，造成工期延误、效果不理想，应给予完全免责。第六，相关单位配合不力，实施单位自身又无能力协调，从而使整个工作进展缓慢甚至停滞，可给予完全免责。第七，因不可抗力导致目标偏差的，可给予完全免责。

（二）部分减责

根据领导干部承担的责任大小和程度，对减责由多到少依次如下排列：一是在承担急难险重任务或分担风险较大工作中，因主动揽责涉险、积极担当作为，出现一定失误或受到非议；二是由于改革缺乏明确的受益群体，实施单位不配合工作，影响整体工作进度，工作人员多次反映情况未果；三是领导干部个人对上级决策提出异议，但上级态度不明确，领导干部按自己设想的方案开展工作，虽然出现偏差，但结果优于原有决策；四是领导干部由于自身知识欠缺、能力不够、经验不足，导致方案设计有瑕疵、改革配套不完善、可行性论证不充分、操作性不强等，实施结果与目标出现偏差；五是方案实施宣讲未得到群众的普遍认可，推迟了新政策、新项目的推行；六是上级决策有失误，干部执行没发现，导致工作失误。上述每项具体减责的程度和减责的多少，还需要在实践中进一步深入研究和探索。

三、规范管理：尽职减责机制运行的保障

为了使尽职减责在实践中健康运行，必须有一系列管理规范和辅助措施，主要包括科学的运行程序、完善的管理手段、周密的防控措施以及配套的善后跟踪管理。

（一）健全机制运行程序

健全尽职减责机制运行程序需依次通过以下四个环节和步骤：首先是提出申请，对需减责的领导干部，在未正式启动问责处理程序前，由领导干部个人向相关部门提出书面申请，申请应当写明减责的事实及依据。其次是调查核实，由相关部门组成联合调查组，依申请事项开展调查。按照依法调查的要求，做到调查程序必须法定，减少人为随意性；调查方法实现标准化，制定各领域调查规范，明确调查方法、技术要求等，根据调查结果提出减责的建议。再次是讨论决定，由上级组织部门根据调查结果和建议，集体研究讨论后，作出减责的决定。对一时难以定论的，可暂缓作出决定，实行暂挂制，暂挂时间通常不超过三个月，期满给予结论性意见，各有关部门应及时将认定结果报同级党委或政府备案。最后是跟踪复查，相关管理机构在工作中发现或接到他人举报领导干部减责过多、情况属实的，应予以纠正。对于减责过少的，干部本人可向有关部门提出申诉，根据申诉进行调查，公布调查结果，撤销或更改原先减责决定，必要时给予一定补偿。对于不属实的，要严肃查处诬告陷害行为，依法依纪追究诬告者的责任。

（二）加强痕迹管理

为了确保整个工作条理清楚、责任明确、有据可查，需要加强痕迹管理。根据职责分工，将目标管理、活动内容、各自职责纳入痕迹管理范围，做到人员明确、目标明确、内容明确。对重要人群、重点区域、重要时间段等关键节点要重点记录，对岗位工作流程进行有效记录。对重大项目审核等重要权力事项，做到全程公开、全程留痕。要运用各种手段做好文字、图片、视频、实物、材料等整理与记录，并定期归档，确保管理数据与资料的准确性和实效性。

（三）防控投机行为

实行尽职减责机制，有利于激发领导干部改革创新、干事创业的活力，但是也要对那些钻法律法规漏洞、消减组织信任的人加以提防，坚决严惩〔1〕。首先要强化制度建设，根据实际情况，制度缺少的要建立，过时的要废止，不合时宜的要修改完善。其次要加强信息公开，做到问责减责的内容、程序、形式和结果的公开、公平和公正。再次要坚持内外部监督相结合，加强专门机构、政府、民主和舆论监督等，建立权责明确、联系紧密、配合有力、运转协调的监督体系，形成监督合力〔2〕。最后，对不按要求、弄虚作假、敷衍应付的，情节轻微的进行批评教育，责令限期改正，给予一定经济处罚，提高违规成本；情节严重的要追究单位主要负责人和相关人员责任，可给予行政处分，触及法律的移送司法机关，将有关违纪违法行为记入档案，并在全系统通报，目的是起到震慑作用。

（四）做好后续工作

在对当事人进行责任落实的时候，应本着有责必究的原则，对正确履职者进行责任减免，对其他未尽责履职的人员则要作出处理。若是上级决策有偏颇或下属配合不力，根据其过错程度、事件大小、影响强弱以及公众意愿进行全面考量，对有关部门和个人进行责任落实。对于给予减责的领导干部，应从减责认定之日起，实行长期跟踪管理，不属于领导干部个人原因导致的工作失误，应尽量避免其任用受到影响。对“担当型”领导干部可继续留在原有岗位从事本职工作，表现良好的，还可优先提拔；对敢干事、敢说实话造成“失票”的干部，应公正对待，大胆支持，可给予担任非领导职务或技术职称待遇〔3〕。对有工作热情但能力不够的干部，应认真落实干部教育培训计划，加强培训指导。对因知识、能力、经验等不足，不能够胜任现有工作岗位的，可进行整改。

综上所述，尽职减责机制的构建是一项综合性、系统性工程，不但涉及改革创新成效，也与领导干部切身利益息息相关，更涉及民主监督、责任倒追、考核奖惩等方面，而每一项工作要做到科学、合理、协调、规范，还有很多工作要做。加之各地情况差异较大，需要因地制宜，制定切合实际的管理办法，切实调动起干部干事创业的积极性。

〔1〕中共南宁市委组织部.鼓励改革创新宽容失误举措〔N〕.南宁日报，2014-08-19（01）.

〔2〕杨洪足，秦德君.关于“决策问责”与“宽容失误”相互关系的思考〔J〕.长春工业大学学报（社会科学版），2014（4）：13-16.

〔3〕王永法.整治干部“怕担当问题”〔N〕.组织人事报，2015-01-08（01）.

责任编辑：李雯

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1009-1203（2017）01-0073-03

2017-01-02

张崇康（1960-），男，山西运城人，山西师范大学经济与管理学院教授，主要研究方向为公共政策。闫姝辰（1994-），女，山西临汾人，山西师范大学经济与管理学院硕士研究生。武文风（1981-），女，山西临汾人，山西师范大学经济与管理学院讲师。