●王广军等/文

信访法治化的实践探索[1]
——以律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件为视角

●王广军等[2]/文

信访，作为独具特色的民意表达和纠纷解决机制，在公民参与国家及社会事务的治理、反映相关意见建议、维护自身合法权益等方面发挥着重要作用。但随着社会的发展，信访所涉内容的泛化、信访乱象的凸显、信访与司法功能的模糊，要求信访必须进行法治化转型。涉法涉诉信访作为信访制度的重要组成部分，应回归司法的纠纷解决机制。2015年6月，中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，此后，各地都在积极探索律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，本文以河南检察机关司法实践为基础，分析在信访法治化背景下律师参与信访接待、化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制的作用、优势、制度构建和实践中出现的问题，提出进一步加强和改进的对策建议。

法治化 涉法涉诉 信访律师 问题对策

法治化，是新的时期全面建成小康社会的必然要求，是党中央提出的实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。信访作为我国现行制度框架内公民合法权益的诉求机制，是一项具有中国特色的权利救济制度，随着信访在现实运作中问题迭出，进行法治化转型是保证信访制度健康发展的必然选择，是信访治理体系与治理能力现代化的重要保障。涉法涉诉信访作为信访制度的一个重要组成部分，应弱化其权利救济功能，回归司法的纠纷解决机制，还原涉法涉诉信访的民意表达功能，最终确立以法治为内容的司法救济作为人们权利救济的主要方式，确立司法的权威，坚持法治的道路。［1］

一、河南省检察机关开展律师参与化解和代理涉检信访案件工作的实践与探索

（一）基本情况

中央政法委 《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》印发后，河南省检察院按照中央政法委、最高人民检察院、河南省委政法委的工作部署，按照试点先行、创新方法、注重结合、完善机制的工作思路，稳步推进全省检察机关律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作。2015年12月，河南省检察院印发 《河南省检察机关开展律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件试点工作实施方案》，确定在河南省检察院和郑州、开封、洛阳、三门峡、南阳、济源六个省辖市检察院开展律师参与化解和代理涉检信访案件试点工作。在试点工作基础上，2016年8月，河南省检察院与省司法厅、省律师协会会签了《关于开展律师参与化解和代理涉检信访案件工作暂行办法》，制定了《河南省人民检察院律师参与化解和代理涉检信访案件实施办法（试行）》，对全省此项工作进行规范，明确了律师参与化解和代理涉检信访案件的六种情形，为工作顺利开展打下了坚实基础。

1.基本职责明确。工作职责主要有五项：一是对信访事项答复意见适用法律以及合法性、合理性进行评析；二是对信访案件及时调查、分析、论证、审查、评判，形成律师意见；三是为信访人提供法律咨询并有针对性地做好法律、法规、政策及专业知识的宣传教育工作；四是做好心理疏导和精神抚慰工作，引导信访人依法信访，促使信访人合理诉求得到及时解决、停访息诉；五是对检察机关办理涉检信访案件进行监督，促进提升司法规范化水平。

2.工作形式明确。采取由律师协会派驻律师参与检察机关信访接待工作模式。自2016年起，全省检察机关在控申接待场所设立律师服务室，并在显著位置公示律师姓名、所属律师事务所、值班时间和所属律师协会的监督电话。派驻接访律师由律师协会确定并负责管理考评。截止2017年7月，河南省19个地市的检察机关全部建立律师库，选拔入库律师1654人。其中，河南省检察院与省司法厅协商，首批选定8个律师事务所，推荐32名律师到省检察院来访接待室值班接访。

3.工作保障明确。一是强化律师执业权利保障。切实尊重和保障律师的知情权、阅卷权、申请调取证据权、发表意见权和人身安全权。对辩护律师关于办案机关及其工作人员阻碍其依法执业的申诉、控告，认真受理、及时分流、依法办理，对发现确有阻碍依法行使诉讼权利的情况，及时通知有关机关纠正，并向律师反馈办理情况。二是强化律师意见的效力保障。对执业律师提出的案件处理意见，认真研究，依法处理，及时反馈。对律师认为案件可能存在错误或者瑕疵的，认真审查，对符合受理条件的辖内案件，及时依法导入法律程序解决。对律师提出给予当事人司法救助建议的，按照规定程序及时审查，符合条件的依法给予救助。三是强化律师参与化解工作的物质保障。2016年，河南省检察院向省财政厅申请专项经费60余万元，用以保障律师参与化解和代理工作。同时，要求各地加强与当地党委政府的沟通，对参与值班接访工作的律师给予经费补贴；加强律师接待窗口建设，在来访接待场所设立专门的律师服务室，为律师接待、阅卷、会见、查询案件提供便利。驻马店市检察院还积极与驻马店市委政法委沟通协调，对律师外出调查核实相关证据的出差费用予以报销，并提供出差补贴，标准参照公务人员出差标准执行，提高了律师参与化解和代理涉检信访案件工作的积极性。

4.内外部分工明确。一是规范内部协作配合。对群众诉求，由控申部门围绕“诉求性质、职能管辖和级别管辖”认真审查，准确甄别控告、申诉的性质和类别。对导入法定程序办理的案件，由检察机关相关业务部门明确人员，认真办理，确保群众合理合法诉求通过法定途径得到妥善解决，坚决防止出现推诿扯皮问题。二是强化外部沟通协调。加强向党委政法委的请示报告，报请协调解决律师参与化解和代理涉检信访案件工作中遇到的困难和问题。加强与司法行政机关、律师协会的沟通配合，建立联席会议制度，推动律师参与化解和代理涉检信访案件工作有序开展。三是积极加强宣传引导。在全省检察机关探索推行来访告知制度，用群众容易理解的语言、容易接受的方式，宣传律师参与化解和代理涉检信访案件的好处，鼓励引导信访人通过律师理性反映诉求、依法解决问题、维护合法权益。

（二）初步成效

2016年1月至2017年8月，河南省检察机关通过律师协会派驻律师为群众提供法律咨询6891人次，参与接待信访案件1358件，代理刑事申诉和国家赔偿案件103件，化解疑难复杂案件528件，依法维护了群众合法权益，2017年1至8月份，河南省检察机关受理的群众重复信访首次出现下降，同比下降14.1%。

1.引导群众接受正确法律裁判。在涉检信访工作中，一些群众法律意识淡薄，对检察机关作出的决定不理解、不信任，长期在检察机关缠访闹访，这部分人在涉检信访案件中大约占到50%左右。律师作为法律职业共同体的成员，利用其自身的法律知识，为群众详细解答法律问题，引导群众依法表达诉求，帮助群众正确理解法律法规，接受正确的法律裁判，能够大大节约司法资源。如洛阳李某某申请国家赔偿案，在这起案件中，公安机关的撤案决定是1990年作出的，当时《国家赔偿法》尚未出台，李某某的赔偿申请不符合受理条件。在检察机关多次做工作无效的情况下，洛阳市检察院邀请天豫律师事务所王亚文律师参与答复和释法说理，对李某某赔偿申请是否属于国家赔偿范围、法律溯及力等争议焦点作了详尽说明，最终李某某认可了检察机关的处理结论。

2.为弱势群体提供法律援助。法律援助是根据法律规定，由律师依法为经济困难的群众提供法定范围内的无偿法律帮助和服务。现实中，一些上访群众由于经济困难，无力承担诉讼费用，自身的合法权益得不到根本保障，通过法律援助的帮助，使他们的问题通过法律途径得到有效解决。如朱某某申诉案，其子患结肠癌，但被洛阳市东方医院误诊为阑尾炎并进行了手术，术后在天津肿瘤医院检查时发现癌细胞已经大面积转移，不久其子去世。朱某某以东方医院医疗事故为由进行诉讼，经洛阳市中级法院二审判决东方医院赔偿1万元，朱某不服到检察机关申诉。经过洛神律师事务所宋秋律师接访后，认为判决确有不公之处。遂对案件证据进行认真分析，并多次外调取证，委托鉴定机构鉴定后认为东方医院存在医疗过错，应承担朱某儿子死亡30%的责任。后经洛阳市检察院提请抗诉，河南省高级法院将此案发回重审，经调解，东方医院赔偿朱某10万元。朱某对该案的处理结果表示非常满意。

3.有效发挥律师“第三方”作用。实践中，河南省检察机关将律师参与化解和代理涉检信访案件工作与涉检信访工作深度融合，充分发挥律师“第三方”作用。一是与依法逐级走访制度相结合。2017年7月，河南省检察院印发了《关于在全省检察机关推行“一单式”工作法的意见》，将律师作为信访代理员的主要来源，全程代理群众诉求，并负责督促办理、反馈结果，引导群众依法及时就地反映问题，帮助生活困难的信访人申请司法救助。二是与案件评查制度相结合。对重大疑难信访案件或者长期缠访闹访案件，组织律师对案件进行评判分析；对案件办理存在问题的，向办案单位提出法律意见或工作建议；没有问题的，向信访人进行释法析理。三是与公开审查制度相结合。邀请律师作为“第三方”参加公开听证、公开示证、公开论证和公开答复，对原案处理决定、申诉人的申诉理由及案件处理情况提出评议意见，增强公开审查的客观性。四是与信访案件终结制度相结合。对拟终结的案件，经信访人申请或者检察机关认为有必要的，可邀请律师参与涉检信访案件终结审查工作，确保终结结论依法公正。

二、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制运行中存在的问题

（一）工作机制的推进存在重外延、轻内涵的倾向

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制的内涵是信访法治化，外延则是在法治化理念下所实施的各类手段和方式。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作启动以来，各地检察机关结合本地实际，积极探索完善本地区工作机制，拓展律师参与途径，形成了一批有借鉴意义的工作经验。但是，从目前运行情况看，存在重外延、轻内涵的问题，即在开展律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作中，将工作重心放在了运用各类手段和方式大力推广这一工作机制上面，但是对该机制应有的法治化内涵属性有所忽视。

（二）缺乏系统的制度保障信访人和律师的相关诉讼权利

从案件当事人角度看，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，大多是司法机关与律师协会共同建立律师人才库，由信访人在人才库范围内进行选择，一些信访人把“寻找律师”这一过程看作政府行为，从心理上产生抵触情绪，实践中，已经有部分案件当事人明确拒绝律师参与其中，影响了制度的运行。从律师角度看，由于涉法涉诉信访案件的特殊性，多数案件既没有经济效益和社会影响，而且还会占用律师大量的时间和精力，一些律师热情不高，不愿意做息诉化解工作。从制度层面看，对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件过程中是否有调查权、取证权等诉讼权利、调查取证过程中的相关工作经费如何保障，以及信访人和律师的选择权，都没有明确规定。

（三）缺乏明确具体的操作细则

主要体现在：一是选任标准、程序不明确。目前尚未建成一套成熟的律师选任机制，难以体现公开、公平、公正的选拔原则，不利于吸收专业能力高、综合素质高、工作热情高的律师来协助处理疑难复杂的涉法涉诉信访案件。二是评价机制不健全。对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的效果，由谁评价、怎么评价以及评价结果的运用没有明确具体的量化标准。

（四）缺乏必要的资金支持，难以调动律师参与化解和代理的积极性

根据中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）的规定，“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件是一项公益性法律服务工作。”“不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务。”有律师反映，按照《意见》规定，律师变成了政府的免费法律顾问，并且信访案件反映的大部分都是疑难、复杂问题，律师的积极性很难得到调动。在前期开展工作时，检察机关也给予了一定的费用，但只是象征性地支付200至500元不等的误餐交通补助，没有按照律师服务费的市场价格综合考虑，与律师服务的价值不相适应。长此以往，会影响律师参与的积极性，也会影响政府所接受服务的质量。

三、完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制的对策

（一）准确把握法治化内涵

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，是推进信访法治化的有效手段，最终目的是依法依规解决涉法涉诉信访问题，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。因此，在积极探索推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制的过程中，必须更加重视律师参与的内涵属性，牢牢把握以法治化为中心，反思工作进程中存在的急躁情绪和一刀切、行政化倾向。

（二）加强立法保障

目前，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制的依据主要是中央政法委下发的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，虽然对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件进行了制度设计，但也仅限于在政法各部门之间提出要求，还没有上升到全局的宏观层面进行设计。从保障工作长远发展的角度看，有必要对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件进行立法保障。一方面，通过修改《律师法》将律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的地位和权利义务等问题进行明确。另一方面，建议全国人大出台具体立法，将律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件这一制度进一步固化。［2］

（三）完善工作机制

1.建立律师全程介入机制。一是建立健全群众诉求表达办理工作机制。认真落实诉访分离原则，对群众诉求认真审查、快速分流，对符合律师接谈条件的，主动引导信访人选择律师接谈处理，扩大律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的范围。二是通过邀请律师介入涉法涉诉信访案件集中评查、公开审查、信访终结全过程，实现“第三方”对涉法涉诉信访案件办理的全程监督，帮助办案单位发现执法错误、瑕疵，提高审查处理的精准度和公正性，解决纠错难问题。

2.理顺合作机制。一是建立疑难复杂案件会商机制。司法机关、司法行政部门和律师协会要建立疑难复杂信访案件定期会商机制，研究信访案件处理方案和化解措施。二是建立信息共享机制。加强办案单位和律师、律师事务所、法律援助中心之间的联系，完善工作流程，通过沟通协调、共享信息，形成工作合力。建立信息联络员制度，及时就律师参与涉法涉诉信访案件工作或者个案进行沟通。

3.健全保障机制。一是经费保障。在信访案件的处理过程中，律师付出了大量的时间和精力，为稳步深入推进这项工作，建议将相关经费纳入年度财政预算、建立专项资金或列入政府购买服务目录。对参与接访的律师要给予经费补贴，对经过努力使复杂案件息诉化解的律师给予奖励。二是加强日常管理。通过考核、表彰、奖励等政策引导，让优秀的律师进得来、留得住、干得好；采取岗前培训、集中研讨等方式不断提高律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的业务能力。三是建立科学评价体系。对化解工作做得好的律师，除了对律师个人进行精神奖励和物质奖励，还应对其所在的律师事务所进行积极评价，以吸引更多有社会责任感的律师投入到信访矛盾化解工作中。

[1]本文系2016年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“信访法治化研究——以律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件为视角”的研究成果。

[2]课题主持人为河南省人民检察院党组成员、副检察长王广军，课题组成员还包括河南省人民检察院控申处高保军、刘洁、庞小颖、蒋亚伟、赵天丽［450004］

注释：

［1］赖立明：《论司法之另类纠纷解决机制》，西南政法大学2011年硕士论文，第18页。

［2］禹治洪：《律师参与涉法涉诉信访案件的理论架构和实践探索》，载《中国司法》2016年第1期。