周 勇，杜卫果

(河北省公安消防总队，河北 石家庄 050000)

浅谈如何应对新《行政诉讼法》给消防工作带来的挑战

周 勇，杜卫果

(河北省公安消防总队，河北 石家庄 050000)

理性、合法应对行政诉讼是建设“法治消防”的应有之义。在分析新《中华人民共和国行政诉讼法》新变化的基础上，梳理了这些变化对消防执法执勤带来的全新挑战，提出了在当前全面推进依法治国的形势下应对行政诉讼新挑战的几点建议。

行政诉讼；行政行为；消防；挑战

2015年5月1日，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》[1](以下简称《行政诉讼法》)正式施行，有效解决了行政诉讼领域群众反映强烈的“立案难、审理难、执行难”等突出问题，加强了对公民、法人和其他组织权利的保障，同时也对依法行政提出了更高的要求。从两年多的实施情况看，新《行政诉讼法》的诸多变化对消防执法执勤工作带来不小的冲击和挑战，成为建设“法治消防”必须研究的全新课题。但是，在消防理论界，对新《行政诉讼法》的研究尤其是对其带来的全新挑战研究不够系统；在消防实践中，对行政诉讼的认识还不到位，存在忽视、轻视甚至遏制行政诉讼的现象。在当前全面推进依法治国、建设法治政府的大形势下，如何直面行政诉讼带来的挑战，已是我们必须解决的热点问题。

一、新《行政诉讼法》影响消防执法执勤的主要变化

(一)扩大了受案范围

新《行政诉讼法》全文将“具体行政行为”修改为“行政行为”，并明确“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，同时以列举的方式将“行政强制执行、对征收征用决定及其补偿决定不服”等作为可以提起行政诉讼的行政行为范畴。这一改变，意味着被诉的行政行为范围更广了，将不再局限于具体行政行为，从而为现实中行政权力的各种活动形态更加合理地纳入行政诉讼受案范围做好了铺垫，更好地保障了行政相对人的合法权益。这也意味着，火灾事故调查、建设工程消防备案、灭火抢险救援等是否会纳入行政诉讼受案范围，现在虽然在理论和实践中还存在分歧，但将来被纳入行政诉讼的可能性大大增加。

(二)实行立案登记制

新《行政诉讼法》第51条第1款规定：“人民法院在接收到起诉状时，对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”《最高人民法院司法解释》明确规定：“能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。”[2]这表明行政诉讼由过去的立案审查制变更为立案登记制，法院对当事人提起的诉讼只进行形式审查，只要起诉状内容齐全，就应当予以立案。同时，新《行政诉讼法》还规定“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补齐的起诉状内容的”，当事人可以向上级人民法院“投诉”；对于“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的”，当事人可以向上一级人民法院起诉。这些设计真正保障了公民的行政诉讼权利，真正体现了“把方便留给群众、把困难留给法院”的为民宗旨。

(三)负责人出庭应诉成为法定义务

为了彻底遏制告“官”不见“官”的诉讼实践尴尬，新《行政诉讼法》规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”同时规定，经法院传票传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予处分的司法建议。“应当”二字体现了法律的强制性，也就是说“出庭是原则，不出庭是例外”，出庭应诉成为行政机关负责人必须履行的法定义务，这有利于强化行政机关的法治意识，促进行政争议实质性解决。党的十八届四中全会提出将法治纳入政府考核指标体系[3]，行政机关应当出庭而不出庭还可能影响自身政绩考核；2016年11月30日开始施行的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》明确将“自觉维护司法权威，认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”[4]作为政府主要负责人的一项职责。可以预见，今后行政机关负责人出庭应诉或许会成为常态，老百姓告“官”不见“官”的现象将成为历史。这也意味着，以后一旦我们消防部门因执法执勤工作被人提请行政诉讼，消防部门负责人将很有可能要坐上被告席，过去被认为是“丢面子”的事或许会成为常态。

(四)增加了行政调解制度

新《行政诉讼法》首次在行政诉讼中引入了调解制度，宣示了行政诉讼力图达到“事要解决”的目标。新《行政诉讼法》第60条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”调解遵循自愿、合法的原则，调解中对权益的处分不能作为被诉行政行为是否合法的依据。这给行政诉讼在总体上不适用调解的情况下，开了一个口子，对涉及赔偿、补偿、自由裁量的案件可以调解，为老百姓坐下来和政府部门协商解决纠纷提供了途径。否则，行政诉讼如果不能解决纠纷，不能案结事了，必然导致法律程序空转，矛盾激化，“解决行政争议”的立法目的将难以实现。

(五)附带审查规范性文件

新《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。”第64条规定：“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”允许司法权对具有准立法性质的规范性文件进行审查，这是一个对充分保障公民权利极其重要的制度设计。这意味着，对于不合法的规范性文件，法院可以通过司法建议的方式建议制定机关修改或废除，依据这些规范性文件作出的行政行为将失去合法性，行政机关将因此承担相应的法律责任。对于消防部门而言，漫天飞的所谓“红头文件”的合法性将面临着法院审查的挑战，制定出台规范性文件必须严肃、合法，经得起检验。

当然，新《行政诉讼法》的变化不仅局限于上面提到的几点，其他修改内容如增加复议机关(维持)为共同被告、跨行政区域管辖行政案件、法院不再判决维持行政行为、强化法院判决的执行等，也会给消防执法执勤工作带来新挑战，需要消防部门加强学习、认真分析、理性应对。总体上看，新《行政诉讼法》修改前后变化很大，旨在为民告官提供便利，平衡公权力和私权利，从而使行政救济更为有效，行政监督更为得力。

二、新《行政诉讼法》给消防执法执勤工作带来的挑战

(一)纳入行政诉讼的执法执勤行为范围扩大

目前，消防部门在执法执勤工作中，可能被提起行政诉讼的行为主要包括：(1)行政许可，如建设工程消防设计审核、验收，公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查等；(2)行政处罚，如各类违反消防法律法规行为的处罚；(3)行政确认，如建设工程消防备案、火灾事故认定等；(4)行政强制，如临时查封、强制拆除、强制恢复原状等；(5)行政公开，如执法的事项、依据、程序、期限、结果等；(6)执法不作为，如不及时核查举报投诉、发现火灾隐患不及时通知单位或个人采取措施消除等；(7)执法乱作为，如乱用执法自由裁量权、强制权、征收灭火救援费等；(8)灭火抢险救援，如出警不及时、到场不及时、战术不当等。以上行为几乎涵盖了消防部队对外执行公务的各个环节，其中，能否对火灾事故认定、建设工程消防备案和灭火抢险救援等提起行政诉讼，法院是否应当受理并审判，在理论和实践中就“是否为具体行政行为”存在分歧，但从近年来的法院审判实践看，因火灾事故认定和灭火抢险救援被提起行政诉讼、法院受理审判甚至消防部门败诉的案件越来越多。此次新《行政诉讼法》使用了行政行为的概念，意在将现实中行政权力的各种活动形态纳入行政诉讼受案范围，在不久的将来，火灾事故认定和灭火抢险救援被纳入行政诉讼的可能性极大增加。我们不能再心存侥幸或刻意回避，主动应对才是正确出路。

(二)消防涉诉案件逐年递增的态势不可避免

立案登记制的施行和受案范围的扩大，使行政诉讼立案难的问题得到基本解决。2014年全国法院受理一审行政案件15万件，2015年达到了24万件，同比增长了59%；2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件达到22万余件，同比上升59.23%；仅2015年5月就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%。据测算，2017人民法院受理行政案件将继续成倍增长。另据不完全统计，全国每年涉及行政机关的信访约600万起，在国家日益要求通过法律途径解决信访问题的大环境下，在不久的将来，会有很大一部分信访案件转化为行政诉讼案件，其数量也是很可观的。2015年以来，全国范围内消防行政复议复核、行政诉讼案件也出现了逐步递增的情况。据中国裁判文书网不完全统计，2014年裁决了消防行政诉讼案109件，2015年为216件，同比上升了98.17%，包括消防行政许可、消防处罚、灭火抢险救援等各类消防工作。这意味着随着社会公众法治意识的提高和对消防执法执勤活动的关注，消防行政诉讼案件呈现逐年递增的趋势不可避免，甚至在个别时段可能出现井喷式增长现象。

(三)对消防行政人员法律素质提出了更高要求

新《行政诉讼法》的修改，强化了对公权力的制约和对私权利的保护，特别是行政机关负责人出庭应诉制度，对行政机关工作人员尤其是负责人的法律素质提出了更高的要求。由于受灭火救援、后勤、政工、防火监督等岗位分工的限制，消防部门工作人员的法律意识、法律素质一直参差不齐，服从命令、听从指挥意识较强，但依法行政意识、应对诉讼技能欠缺，特别是对于行政诉讼，普遍还存在忽视、轻视甚至抵制的心态，平时准备不足，一旦应诉手忙脚乱。部分消防机构负责人还心有“忌讼”“厌讼”“民卑官尊”等错误观念，将被提起行政诉讼作为考评扣分项目，以行政手段压制行政诉讼案件发生，即使被诉，也不出庭应诉或者“出庭不出声”，将行政相对人视为消防部门的对立面，不会也不善于运用诉讼途径缓和矛盾、解决行政争议。

(四)对消防执法执勤规范化建设提出更高标准

近几年来消防行政诉讼呈上升趋势，其中许多问题正是出在消防部门自身。“打铁还需自身硬”，只有不断提高消防部门执法执勤规范化建设水平，才能从根本上预防和减少行政争议发生，才能从根本上减少和避免行政败诉案件发生。目前，消防执法执勤工作距离“法治消防”的目标还有很大的差距：在制度设计上尤其是规范性文件制定出台上，不遵循法定程序、不公开征求意见、不经法制部门审核、不及时向社会公布、部分内容违法等问题还比较突出；在具体消防执法执勤工作中，还存在落实法律法规不严格、处罚自由裁量权滥用、执法程序不规范、收集证据意识不强、执法公开力度不够等问题。新《行政诉讼法》加强了对公权力的监督，加之现在行政相对人对法律的认识和使用今非昔比，这都对消防执法执勤规范化建设提出了更高的标准。如果我们还以以前的标准要求自己，还以为出了事能够“大事化小、小时化了”，那么即使是法律文书制作不规范、不及时送达法律文书、执法信息公开不及时等消防执法执勤中看似鸡毛蒜皮的小问题，也很有可能成为行政相对人手中的利剑，让消防部门在行政诉讼中吃足苦头。

三、应对新《行政诉讼法》带来挑战的建议

(一)牢固树立依法行政意识

十八届四中全会报告中提出要“深入推进依法行政、加快建设法治政府”[3]，依法行政的理念已成为国家机关倡导和实践的重要准则。新《行政诉讼法》最大化保障了公民的权利，从立法的角度规范了执法者的行为，起到了限制国家机关滥用权力的作用。反观过去我们的许多消防执法执勤行为，违背了依法行政的原则，出现了许多不和谐的现象：在行使行政权力时滥用行政权威；对法院审查拒不配合，回避法律；甚至对原告恐吓、报复进行阻挠。新《行政诉讼法》对上述错误的做法有着非常严厉的惩处规定，情节严重的甚至可能被追究刑事责任。因此全体消防行政人员一定要牢固树立依法行政意识，必须要更加重视依法行政，增强法治思维及法律风险意识，完善科学依法民主决策机制，加强规范性文件和行政合同管理，切实提高依法履职能力和出庭应诉能力，促进严格、规范、公正、文明执法。

(二)提高消防人员法律素质

作为消防部门工作人员，特别是作为消防部门负责人，首先，要加强平时对消防法律法规的研究和积累，严格、规范、公正、文明行使手中的消防执法执勤权力，强化按程序执法执勤、全面规范收集证据、执法公开等制度落实，切实杜绝由于执法执勤的疏漏而导致行政诉讼的发生。其次，要克服“忌讼”“厌讼”“民卑官尊”等错误观念，正确看待和对待行政诉讼，被起诉后不能仅委托律师出庭应诉。再次，要学习必要的法律知识和应诉常识，对出庭应诉做到心中有数，不能“出庭不出声”。要通过认真听，直观了解消防执法执勤现状并及时发现其中存在的问题，通过诉说准确表达自己的观点并展示消防部门勇于接受监督、敢于承担责任的良好形象，通过现场“拍板”推动行政纠纷在行政诉讼中得到及时解决。最后，要通过参加诉讼，强化依法行政意识，及时改进消防执法执勤工作，从源头上预防和减少行政争议的发生。

(三)健全消防自查纠错机制

随着依法治国、依法行政的全面深入推进，运用法律手段解决问题已成为民众表达诉求、维护利益的新常态，想真正避免和行政相对人在法庭上正面交锋，关键还是消防行政行为不出问题。这就要求我们必须全面加强消防执法执勤规范化建设，规范规范性文件制定出台工作，严格依法、依程序开展消防执法执勤工作，从严落实法制审核、技术审查、执法考评、执法公开、执法监督等工作制度，杜绝执法不作为、乱作为、执法执勤随意等问题。然而消防执法执勤出现错误往往不可避免，这就要求我们建立更好的第二道监督防线，把问题消化在消防部门内部，尽力避免涉诉情况发生：一是健全自查自纠机制，强化机构内部监督，通过采取执法检查、执法考评等措施把问题消除在开端；二是出现问题决不能姑息迁就，一定要尽早弥补纠正，及时和相对人沟通，争取获得他们的谅解，并尽量使其采用复议复核等行政手段去解决；三是即使被诉至法院，也要及时沟通协调，坚持有错必改，并善于利用行政调解制度解决行政争议。

(四)妥善应对消防行政诉讼

行政诉讼是专业性、程序性很强的法律活动，需要具备相应的法律知识、庭审经验才能妥善应对。在将来出庭应诉成为常态的情况下，如何科学、理性、合法应诉，成为我们必须研究的一个全新课题。

1．充分做好出庭前准备。一是确定出庭人员，原则上消防机构负责人应出庭应诉，并确定一名熟悉业务的人员一并出庭应诉，同时聘请一至二名熟悉行政诉讼和消防业务的律师(法律顾问)作为诉讼代理人。二是制定预案，对拟提交法院的证据、规范性文件提前进行审查和分析研判，精心撰写答辩状，确定应诉策略，制定出庭应诉预案，必要时申请延期举证或提示第三人提交证据。三是广泛沟通交流，及时与法院交流，取得法院的理解和信任；及时与上级沟通，取得政策、人才、经费等方面的支持；及时与兄弟部门沟通，借鉴应诉经验，获取相关资料。

2．理性参与开庭应诉。一是出庭人员要着装规范，举止文明，遵守法庭纪律，语言规范、简单明了，围绕行政争议中心问题召开陈述和辩论；沉着应对当事人的不良言行，突发情况相互及时交流沟通。二是注意辩论技巧，对于作为，要说明行政权力权限、案件事实、适用的正确法律条款，适用时考虑的情形，行政行为符合法定程序以及行政行为内容适当；对于不作为，要说明申请人当时是否提出申请，申请人是否具备相应的条件，消防部门是否有法定职责，是否履行了法定义务或责任，是否存在法定的阻却事由或正当的阻却事由；对于信息公开，要说明是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，是否属于自己公开的事项，是否基于生产生活的需要，当事人是否提出公开申请且目的正当。

3．善于处理后继工作。一是不忘庭后与法院沟通，进一步说明自己行政行为的有关情况，必要时提交书面意见，进一步争取法院的理解和信任；同时也不忘与对方当事人沟通，做进一步解释说明工作，促进行政争议彻底解决。二是依法维护权益，对于一审行政败诉的案件，要充分行使上诉的权利，做好充分准备，保障消防部门依法行使执法执勤的职权，维护自身权益。三是及时反馈总结，要将应诉情况及时反馈给领导、上级、下级和兄弟部门，并及时总结经验教训，以利改进工作，提高消防执法执勤规范化建设水平。

四、结束语

新《行政诉讼法》的颁布实施，给消防执法执勤工作带来了诸多冲击和挑战，但这也是推动消防执法执勤规范化建设的重要机遇。抓住机遇、应对挑战，全面推进依法行政，消防便民服务水平才能不断提升，“法治消防”建设进程才能更快发展。就消防部门工作人员而言，工作中必须细之又细、慎之又慎，要时刻筑牢依法行政的正确理念，严格按照法律规定的程序和要求办事，让消防执法执勤工作能够经受住实践和法院的考验，以每个人的具体行动汇聚成推动“法治消防”建设的强大合流，书写出消防事业发展的新篇章。

[1] 中华人民共和国行政诉讼法[Z].2014.

[2] 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[Z].2015.

[3] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].2014.

[4] 党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定[Z].2016.

(责任编辑陈华)

DealingwithFireProtection’sNewChallengesBroughtbyAdministrativeProcedureLaw

ZHOU Yong, DU Weiguo

(FireCropsofHebeiProvince,Shijiazhuang050000,China)

Rational and legitimate response to administrative procedure is a proper way to construct the rule of fire protection law. Based on the analysis of the changes in the newAdministrativeProcedureLawofthePeople’sRepublicofChina, this paper summaries the new challenges to the fire protection law enforcement, and puts forward some suggestions to deal with the new challenges in the process of comprehensively advancing the rule of law.

administrative procedure; administrative act; fire protection; challenge

2017-08-20

周勇(1974— )，男，山东武城人，工程师； 杜卫果(1980— ),男，河北邯郸人。

D631.6

A

1008-2077(2017)10-0073-05