龚 晨

政治生态视域下“为官不为”治理机制创新

龚 晨

文章围绕政治生态条件下的“为官不为”问题，阐明了科学规制“为官不为”的内在逻辑；分析了“为官不为”现象产生的深层根源；提出了治理“为官不为”的机制路径，强调加大制度创新力度，构建“想为”“能为”“敢为”三位一体的长效机制。

政治生态；为官不为；机制创新

当前干部队伍存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”。从政治生态视角出发，深刻揭示其产生的多维根源，探索创新“为官不为”治理机制，对于提升治理主体现代化、净化党内政治生态，促进“四个全面”战略布局落地生根具有重要的理论与实践意义。

一、科学规制“为官不为”的内在逻辑

当前，我国处于“三期叠加”社会转型中，伴随着风险突发性凸显、社会复杂性和不确定性增加，克服“为官不为”已成为全面净化党内政治生态一个极为重要而又十分紧迫的问题。近年来“为官不为”具有很强的隐蔽性和欺骗性，不仅加重了执政成本，降低了执政绩效和国家治理效率，也严重地恶化了执政环境，可谓贻害无穷。针对性地解决这个问题，首先要科学规制的认识“为官不为”问题。

一是要科学规制“为官不为”的价值意蕴。官员“不作为”并非新鲜事物，在古今中外都不足为奇。在我国当今，“为官不为”是“四风”问题变异的产物、腐败的衍生物、与我们党执政要求格格不入。科学规制“为官不为”，必须立足时代需要、执政需要。从时代层面来看，克服“为官不为”是推进全面从严治党的时代要求，是提升治理主体现代化、防范和抵御“四个危险”的时代回应。从执政层面来看，是提升执政绩效的迫切需要，是增强执政权威、落实执政战略的必然要求。

二是要深刻认识克服“为官不为”的紧迫性。克服“为官不为”应站在国家治理、政党治理的高度，把解决这个问题放在国家治理能力和治理体系现代化的战略高度来看待，视为提升干部治理能力现代化、建设国家治理体系现代化的重要途径；放在加强领导班子和干部队伍建设的整体工作来谋划，作为党要管党、从严治党、全面净化党内政治生态的重要举措。

三是要全面认识解决“为官不为”的基本方法。

落脚于充分调动党员干部积极性、主动性和创造性，将其干事动力真正转化为国家治理能力；抓住“关键少数”不作为，立足于我国政治生态下党员干部岗位职责的特殊性，运用法治思维和法治方式综合治理。

二、“为官不为”乱象产生的深层根源

（一）产生“为官不为”乱象的主体内在根源

一是主体认知缺陷。对何以为官、权从何来、如何用权和为谁用权等关键问题思想认识不正确，用权为公、执政为民理念缺失，政治意识、看齐意识、服务意识淡薄，权利权力认知、岗位角色认知、政策形势认知不当。二是主体能力缺陷。干部群体具备的工作业务能力、社会调查能力、领导经济社会发展能力、群众工作能力、抵御风险能力、心理调适能力等基本能力素质弱化，缺乏真本事、硬功夫，存在能力恐慌、形势恐慌和心理恐慌。三是主体发展缺陷。适应力、学习力、内驱力不强，自我净化、自我完善、自我提高、自我发展缺失，业务修养、道德修养、党性修养不足，对发展新阶段面临的新形势新任务不适应，对改革创新患得患失，畏首畏尾，循规蹈矩。

（二）催生“为官不为”乱象的社会历史根源

一是社会环境变迁的影响。据学者研究，我国已形成了不合理的社会阶层结构，社会流动机制不畅固化了这种阶层结构。社会环境多元化，尤其是以金钱为尺度，助长了信仰变异、价值扭曲和病态心理，成为“为官不为”的现实土壤。二是文化社会转型的冲击。文化嬗变消极作用的马太效应，使得社会充斥诚信失守、精神滑坡等现象；外来庸俗文化、西方宗教文化及腐朽意识形态的腐蚀，网络不良文化的宣泄，加剧执政的文化风险。成为“为官不为”的文化动因。三是传统心理积习的作祟。传统落后文化的侵染，传统道德文化中庸之道、明哲保身等处世哲学对现实的消极影响；“官本位”惯性思维，习惯于“当官做老爷”、唯我独尊、玩弄权术；囿于官僚习惯，亦步亦趋，墨守成规。成为“为官不为”的历史渊源。

（三）滋生“为官不为”乱象的体制机制根源

一是体制的内在矛盾造成制度运行艰难。体制功能定位、组织结构、权力运行等方面的不科学、不合理、不协同，使得职责交叉，政出多门，权责配置不当，选拔任用、考核评价和淘汰退出等干部管理制度执行举步维艰，甚或梗阻与变异。二是体制的真空断档带来制度陷阱丛生。旧体制性向新体制转化，新体制在诸多领域尚处于“真空”“断档”状态，不仅使行动遵循缺乏制度依据、法律准绳，职能缺位，沟通失灵，效率低下，也让自由裁量空间过大，职能错位越位，问责失效，形成“破窗效应”。三是体制的先天痼疾制约制度创新供给。顶层设计缺失，导向偏轨、价值偏离，科学性、系统性、可行性和适用性不强，流于形式；技术性建构滞后，执行物质基础差、程序保障乏力、监督检查不严，创新性制度供给不足，难以满足新形势新任务新要求。

三、“为官不为”治理的机制创新路径

习近平总书记指出，当前“为官不为”主要有三种情况：一是能力不足而“不能为”，二是动力不足而“不想为”，三是担当不足而“不敢为”。①他要求各级党委不等不拖、辩证施策，争取尽快扭转，并强调，“必须要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决”。②邓小平说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。③实践证明，好制度造就好人。加强“为官不为”的系统治理，就是要提升干部群体干事创业的积极性、主动性和创造性，就是要锻造“四个铁一般”的执政骨干队伍。为此，必须加大制度创新力度，构建“想为”“能为”“敢为”三位一体的长效机制。

首先，要完善强化为官有为的“想为”长效机制。

一是加强政治引领，强化忠诚于党的思想自觉。加强理想信念教育，增强知党言党、信党靠党、忠党拥党、爱党护党意识，着力解决好为谁而为、靠谁而为、我是谁等态度问题，强化信仰之修、党性之修、官德之修，根除“为官不为”思想顽疾，坚定“为官有为”的自觉性性和坚定性。二是树立科学理念，强化用权为公的行动自觉。突出学习引领、思想引领和制度引领，增强科学执政、民主执政、依法执政意识，着力从思想根源上厘清权从何来、如何用权和为谁用权等关键问题，善于运用系统协调、开放共赢、人民主体等执政思维与方式，彰显公权运作的民本、法治等色彩。三是规范职业道德，强化勤政为民的责任自觉。创新社会主义核心价值理论与党性教育方式，增强政治品德、从政道德、社会公德、家庭美德，真正做到问政于民、问需于民、问计于民，感情上贴近群众、工作上服务群众，以为民、务实、清廉的实际行动创造人民满意的“为官”业绩。

其次，要构建促进为官善为的“能为”长效机制。

一是构建科学管用的能力提升机制。健全干部教育培训机制，弥补应对新形势的经验盲区和能力弱项，提升培训系统性；实施精准化培训，注重借助第三方技术和智力支持，摆脱“被动不作为”困境，强化培训结果运用，提升培训实效性。二是构建科学合理的文化提质机制。拓展先进文化发展平台，深掘中华优秀传统文化资源瑰宝，强化党员干部文化素养提升机制，清除“为官不为”不良文化基因。建设担当文化，打造进取文化，弘扬务实文化，倡导廉洁文化，建设法治文化，推进有序作为、协同作为。三是构建导向鲜明的淘汰退出机制。扎实落实《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，强化“有为才有位、有位更有为、不为乱为就让位”淘汰退出导向性；加快绩效管理法治化进程，研究制定考核综合评价定量计分办法，建立岗位职责实绩考核指标体系，确立淘汰退出情形标准，提升淘汰退出科学性；对“为官不正、不为、乱为”情形严重且考核不合格累计到一定量的，取消提拔任用、晋级资格，凸显淘汰退出严肃性。四是构建充满活力的多元激励机制。坚持覆盖广泛、激励多数、有效完备原则，构建起多元激励制度体系，实现物质与精神激励并重，激励内外环境的联动。完善职务与职级并行衔接配套制度，建立健全政治激励，合理改善晋升激励。

再次，要健全保障为官愿为的“敢为”长效机制。

一是构建切实可行的“为官敢为”履职容错机制。探索落实“三个区分”的实践机制，制定《履职容错机制的实施办法》，加强容错机制的法治化、程序化与规范化建设。为干事创业者树立“方向标”、戴上“护身符”、吃上“定心丸”。二是构建运行高效的“为官不为”责任追究机制。制定“为官不为”清单，明确具体情形，建立“为官不为”防范机制；强化“治庸、治懒、治散、治浮、治拖”“五治”问责，建立“不为”追责问责的约束机制，推进常抓不懈的“为官不为”整治进程；完善贯彻信息公开的法律制度，提升行政透明度，构建全社会监督网络体系，加大不作为现象曝光。三是构建持久有力的“为官愿为”支撑保障机制。发挥“敢为、有为、能为”的典型示范带动作用；健全政策保障机制，建立薪酬稳步增长机制，落实责任与权益对等待遇保障政策。四是积极营造利于“为官愿为”的党内政治生态。坚持政治生活、干部监管、作风建设、纪律建设、执纪监督全面从严，推进与全面从严治党相适应的和谐从政、高效从政、廉洁从政、依纪从政的党内政治生态建设，着力构建严肃认真的党内政治生活环境，创设干部群体干事创业的良好政治生态。

①②习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016 年5月10日。

③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333 页。

（本文作者：中共贺州市委党校科研科助理研究员）

责任编辑：张颖智