冯冠璐

摘要： 文章首先简要阐述保障性住房建设和新型城镇化的内涵与联系。然后在总结现有保障性住房制度存在问题的基础上，结合新型城镇化的内涵，从法制、体制、机制三个层面对保障性住房制度完善进行思考，最后提出几点建议，帮助政府做好住房保障工作。

Abstract： This paper first briefly explains the connotation and relationship between ensuring housing construction and new urbanization. Then based on the summarization of existing problem of the current ensuring housing system， combining the connotation of the new urbanization， this paper gives thought to the improvements of ensuring housing system from three aspects- legal system， structure， mechanism. Finally， several measures are proposed to help the government accomplish the housing safeguard work.

关键词： 保障性住房；新型城镇化；制度完善；措施

Key words： ensuring housing；new urbanization；system improvement；measures

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）35-0012-03

0 引言

城镇化是21世纪中国经济社会发展工作的重要内容之一，十八大报告指出，政府要坚定不移地推进新型城镇化，“新型城镇化”一词逐渐成为全民关注的热点。回顾中国的城镇化进程，从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，按照城镇化发展的国际经验，中国城镇化将在一段时期内平稳较快的发展，经济发展所带来的收入水平提高，将引起人们对住房的旺盛需求[1]。

针对住房问题，我国很早就开始对住房制度进行实质性的改革，采取住房分配市场化和货币化。1998年国务院出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，初步建立了经济适用房、廉租房的住房保障体系。

十几年来，虽然政府不断完善保障性住房制度，但还是由于制度的缺陷，管理的缺失等原因，致使保障房不能很好的发挥其自身的保障功能。本文通过分析新型城镇化内涵和保障性住房建设的重要意义，剖析现阶段保障性住房政策存在的缺陷和管理的不足，同时借鉴新加坡成功的管理经验，为更好的推行保障性住房制度，从法制、体制、机制三个层面提出几点建议。

1 保障性住房建设和新型城镇化的内涵与联系

1.1 新型城镇化的内涵

我国政府早在十六大报告中提出，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路”，十八大上，报告明确强调政府要坚定不移地推进新型城镇化。随着新型城镇化的提出，许多学者也提出了对新型城镇化内涵的理解，有学者认为所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、集群化、生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子[2]。新型城镇化是以科学发展观为指导，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成国民经济全面、和谐和可持续发展的城市化道路[3]。新型城镇化就是坚持以人为本，核心是农村人口转移到城镇，而不是建高楼、建广场；改变过去的片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，更加注重人的作用和满足人的生活保障需要；以产业发展做支撑，加大公共服务设施建设和城镇文化建设，并考虑环境、资源承载能力的科学发展，全面提升城镇化质量水平，形成一个大中小城市和小城镇可持续协调发展的城镇化网络。

1.2 保障性住房建设

保障性住房是指由政府统一规划，对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房[4]。我国保障性住房建设依旧存在着许多问题，比如，保障性住房投入不足，追求数量却忽略质量，保障性住房没有为需要保障的人提供，已竣工的配套设施数量较少，入住率较低等。这些问题出现的主要原因之一，即住房保障制度的不完善。因此需要深入完善相应的制度措施，保证保障性住房建设的顺利实施。

1.3保障性住房建设是新型城镇化健康发展的重要手段

2012年的中央经济工作会议指出，要积极引导城镇化健康发展，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。与新型城镇化相比，我国目前传统城镇化模式存在本末倒置的现象，过分关注土地城镇化和经济城镇化而忽视人口城镇化。最明显的特点就是地方政府过于依赖地产企业“造城”，农村土地城市化速度快于人口城市化，地产与其他产业发展不协调，多地区房价泡沫严重，空置房现象普遍存在。

随着新型城镇化理念的提出，一些地产商借机炒高房价，并言称“城镇化”即是城市空间的扩张，城市需要建造更多的住房来满足这种住房市场需求，导致抬高进城门槛，居高不下的房价阻碍人口向城镇聚集。新型城镇化的健康发展必须考虑人们住房需求的真正满足，保障房的出现能够极大缓解城镇化发展的住房需求，从而抑制房价上涨，为社会提供住房保障。

保障性住房建设是新型城镇化健康发展的重要手段。保障性住房建设可以进一步完善城市功能，助推旧城改造和棚户区改造，增强城市承载能力，保证城镇活力和正常运转，提高城镇化的质量和水平。保障性住房建设有利于拉动内需，根据中国指数研究院的预计，未来十年我国住宅新增需求约160亿平方米，其中新增城镇人口首次置业需求和原有居民改善需求均超过50亿平方米。任何一个国家的保障性住房建设都有一个相当长的发展过程，政府希望通过大量保障性住房建设来解决中低收入民众住房问题，不仅政府财力有限，而且在住房保障制度不完善的情况下，将会面临许多问题[5]。

2 深化完善保障性住房制度

我国从1995年开始推行保障性住房建设，但保障性住房在现实操作中效果不是很理想，主要存在以下问题：一是现有制度设计不完备，如住房和人群分类不够细化，购买对象界定模糊、审核把关不严，保障性住房与人群存在“错配”现象。二是制度执行不到位，如经济适用住房管理不到位。三是配套政策不健全，如保障性住房项目规划制定、对居民保障需求缺乏准确的调查统计。四是缺乏有力的组织机构，保障性住房的规划、供地、建设、流通和管理等工作目前没有专门政府机构和相应人员组织实施。

2.1 建设健全的保障性住房法律规范体系

国外有很多国家很早就推行保障房建设，住房保障法律制度也就作为一项法律规范被世界各国采用，并且许多国家都有比较完善的法律规范体系，使住房保障制度得以不断完善。新加坡的《建屋与发展法令》，它明确了政府发展住房的目标、方针，规定专门的法定机构行使建设、分配和管理职能，制定了一系列配套措施及相应的处罚规定，为住房目标实现打下坚实的基础。

我国目前已计划确立的《基本住房保障条例》仍处于征求意见稿的状态中。以往发布的关于住房保障的政策和措施多以政府文件的形式出现，如《廉租住房保障办法》、《城镇经济适用住房建设管理办法》等。在用文件进行政策指导的情况下，容易因政策起伏不定致使当地主管部门认知不同，出现难以为继的情况。新型城镇化的背景下，加快保障性住房法制规范体系建设，对住房保障责任、资金筹措、建设、管理、运营、退出、罚则等方面的内容进行规范，有助于提高政府各级主管部门保障性住房工作的重视程度，使各参与方在保障性住房建设及管理中担负起更多的责任，实现保障性住房分配的公平公正，确保全面提升城镇化质量水平，实现保障性住房可持续发展。

明确保障性住房建设的目标定位。在新型城镇化背景下，首要目标就是保障人们最迫切的住房需求得到满足，法律应明确保障性住房保障对象范围，保障房和商品房的边界。在明确目标的前提下，针对不同层次的保障对象及不同类型的保障性住房，依据他们现有的生活条件，对其保障方式做出相关规定，如除了直接提供住房外，还可以视情况采取住房补贴，税收减免等方式。

明确政府主管部门和相关参与方的责任和惩处力度。通过规定他们的职责和惩处措施，并制定相应的行为监督体系，保证保障性住房建设的顺利实施。在保障性住房管理运营过程中，由于信息公开、公众参与的缺失，以及以部门和单位为基础的社会公共资源的分配体制，一些单位和个人在审核与分配上弄虚作假，严重影响住房保障工作。

明确保障性住房管理运营的工作流程，建立相应的规范体系，从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面确保分配的公平公正，使住房保障工作有条不紊地进行，保证新型城镇化下快速增长的住房需求得到满足。

2.2 建立有效的保障性住房建设管理机构和模式

目前，政府的工作重点逐渐向社会民生转移，在新型城镇化推进的今天，住房保障作为人民群众最关心的问题之一，迫切需要政府完善住房保障机构的设置，落实好住房保障工作，保证保障性住房需求得到满足。新加坡房屋发展局于20世纪60年代成立，负责实施政府的建屋计划、规划设计住宅区、策划基础设施建设、安排承包商承建房屋，以及负责公共住房的出租、出售和管理。房屋发展局隶属新加坡国家发展部，主要职责是制定公共住房政策，为居民提供住房保障，同时也是住房的发展商和物业管理者[6]。我国住房用地的出让由国土部门负责，住房的建设由建设部门执行，而房屋的管理由房屋管理部门负责，在保障性住房上，除了这些，保障对象的资格审查还要通过民政部门进行，税务等其他部门参与配合等等，这样的机构设置使得保障性住房的管理形成多部门协调配合的情况，无论是住房和城乡建设部门，还是住房保障和房屋管理部门或者政府其他主管部门中，都没有设置相应的管理机构专门对保障性住房进行管理，在一定程度上阻碍了保障性住房建设。

我国现有保障性住房建设按政府行为模式可分为以下三种。

第一种是政府投资建设型，指的是政府作为唯一供给保障性住房的主体，全面主导保障性住房建设，不愿意借助市场来实现住房需求的满足。这种模式将使政府承受很大的资金压力，而且只能满足有限的住房需求。

第二种模式是社会投资建设型，政府只作为建设的直接参与者，参与到规划、建设、管理等各个环节中，通过有偿提供土地以及引入价格和税收等优惠政策，当企业投资建成保障性住房后，政府接收后进行管理。这种模式可以减少政府的资金投入，大规模地利用市场闲置资源，但困难在于，政府应如何尽可能地吸引社会力量进行投资，尤其是在商品房市场利润较高的情况下。随着住房需求的快速增长，政府首先应采用这种模式，努力引导企业或个人的大量资金进入保障性住房建设，鼓励企业作为建设主体和政府一同参与保障性住房建设。

当住房市场需求逐渐得到满足，即新型城镇化进行到一定阶段后，政府可以考虑第三种模式，即企业自主开发建设型，企业利用自有建设用地存量或与拥有存量的企业合建公租房，政府不直接参与到其中，而是通过有效的政府工具和方法对市场进行引导，最大限度动员社会力量参与建设，引导新型城镇化健康发展。

2.3 构建完善的保障性住房建设运行管理机制

保障性住房建设运行管理包括建设监督、准入审查、分配、退出、物业管理等，而现有的保障性住房机制主要包括准入、退出机制与联审机制，由于机制的不完善及自身的不健全，使得在保障性住房工作实施过程中，无法准确界定住房保障对象，缺乏对象认定的科学标准，造成保障性住房监管工作的困难。

完善保障性住房建设机制。地方政府在制定保障性住房项目规划前要对居民保障需求进行调查统计，建立适应地方实际情况的保障性住房供应体系，使政府保障性住房建设规划与住房需求相匹配。要构建完备的行为监督制约机制，落实对项目各参与方的行为监督，通过利用经济、组织、法律等手段确保保障性住房政策得到具体落实。

建立保障性住房配套设施机制。新型城镇化下，除了满足大量的住房需求外，还要解决人们有房却生活工作不便的问题。在建筑规划时，尤其是集中建设的保障性住房，必须考虑周边环境、设施配套的情况，按一定比例建设商业服务设施，合理配置交通、教育、卫生等设施。通过建立配套设施机制，合理配置保障性住房周围配套设施，真正形成“人口城镇化”，而非“土地城镇化”。

配套保障性住房运行管理机制。主管部门要健全准入审查机制，对申请人工资收入、家庭消费等反应收入水平的指标进行全面调查，并形成联审机制，与税收、银行、工商等部门协调联动，全面核查申请家庭的资产状况，保证审核的准确性与科学性。要加大推行轮候制度，代替不科学的摇号分配，在符合准入条件的情况下，按申请家庭的综合情况，如家庭结构，资产状况、工资收入等进行打分排队，按先后次序分配保障房。要建立完善住房保障信息管理和公开制度，通过建立信息档案和网上信息公开平台，对分配对象、分配房源、分配过程、分配结果和退出情况等信息进行归档整理和公开。

要制定有效的退出机制，一方面需要主管部门通过建立保障房信息管理平台，对保障家庭的收入情况进行动态监管，另一方面要尽快完善租赁补贴制度，对超出标准又不愿搬出去的家庭，政府可以通过按市场租金收取房租或购房税费减免等优惠条件，以经济手段引导这些保障家庭主动退出。建立相应的保障房物业管理机制，组织协调社区物业公司，不以盈利为目的，优先录用社区内保障人群参与物业管理工作，住户只需缴纳一定比例的服务成本费，政府给予相应的物业补贴，通过一些这样的规定，维持保障房物业管理的运转。

3 结论

新型城镇化时期，巨大的住房需求要求政府主动参与保障性住房建设，政府应鼓励建设小户型、功能齐全、质量可靠的住房，大力发展公租房，尤其在地方财政有限的中小城市和小城镇，以满足住房租赁需求，推动住房可持续发展。但现阶段由于制度的缺陷、管理的缺失等原因，保障房建设未能达到预期的效果，在不断完善保障性住房制度的前提下，政府需采取一些有效的措施确保制度的顺利实施，从而适应新型城镇化的要求。

建立健全的保障性住房法律规范体系是推行保障性住房建设的重要前提，明确各参与方责任和义务，规范保障性住房建设和运营。建立有效的保障性住房建设管理机构，统一地制定保障性住房政策，全面管理保障性住房的建设和运营，同时协调其他相关政部门，及时有效地处理保障性住房建设中出现的各种问题。通过法律建设和主管机构的管理，规范住房保障责任、资金筹措、建设、管理、运营、退出、罚则等，科学划定保障人群范围，合理运用市场化运作，吸纳社会资金、动员社会力量参与建设，做到严格执行保障性住房政策，使保障性住房真正发挥保障作用，实现保障性住房科学可持续发展。

参考文献：

[1]马庆斌.以保障性住房建设引导城镇化健康发展[J].宏观经济管理，2011（2）：39.

[2]周少华.规模与数量：工业低碳化转型的路径选择[J].求索， 2011（9）：45.

[3]杨重光.新型城镇化是必由之路[J].中国城市经济，2009（11）：38.

[4]张占录.我国保障性住房建设存在问题 发展障碍与制度建设[J].理论与改革， 2011（3）：72.

[5]易宪容.城镇化助推房价上涨是曲解.（2013-01-28）[2013-02-05] http：//www.ccstock.cn/review/hongguanshiping/2013-01-28/A1055475.html.

[6]黄永安.我国保障性住房管理机制的研究与分析[J].现代城市研究，2010（10）：17.