农民工转户行为的演化博弈分析

2017-01-19张卫国易宇

重庆大学学报(社会科学版) 2016年6期

张卫国+易宇

摘要：户籍制度是一项包含多种利益分配的身份制度，户籍改革意味着利益结构的大调整，必然面临复杂的博弈。在自愿选择的前提下，中国农民工户籍转变过程逐步趋向于政府与农民工基于成本利益估量的双向博弈。文章以博弈方法分析了当下农民工转户过程中农民工和政府策略影响因素及可能的均衡路径，得出结论为：现阶段政府推动农民工市民化的经济与政治利益大于所需成本，有动力主动推动农民工转户进程；农民工出于对转户后生活不确定性的考虑，需要政府适当保留其部分既有利益且提供切实有效的社会保障后对于转户才有持续积极性。为了推动农民工市民化进程的可持续稳定前进，政府可能在短期需要付出足够多的经济政策扶持；即便如此，对政府和农民工而言，这仍是一个双赢结果。最后以重庆户籍改革过程中的统计数据验证了分析结论并提供政策启示。

关键词：农民工；转户行为；演化博弈；重庆

中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2016）06-0001-09

中国经济在新常态下必须寻求新动力和新增长点，而新型城镇化是其主要选项。人的发展在新型城镇化建设中得到了前所未有的重视。经过30多年工业化、城镇化发展，大量农民进城务工，是中国经济发展红利的重要贡献者，但由于户籍制度等原因，目前中国城镇化水平和质量不高，其主要原因在于现有城市居民与进城务工人员同城共享度不高。常住人口与户藉人口城镇化率统计差异较大，在某种程度上揭示了这一事实，如2013年，国家统计局公布中国城镇化率（常住人口）为53.7%，而清华大学中国数据中心调查显示同期全国非农户藉人口比率为27.6%，差距十分巨大。但也正因为如此，给中国未来推动新型城镇化留下巨大空间。为推动城镇化，深化户籍制度改革，近10多年来中国多省市做了积极探索，这些地方政府的“差别性探索”，推动了2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，为户籍制度改革指出了方向。由于户籍制度是一项包含多种利益分配的身份制度，户籍改革意味着利益结构的大调整，必然面临复杂的博弈，很多问题并未完全弄清和解决，需要不断总结和探索，无论成功或失败，积累的经验和教训为今后新型城镇化的实践提供了宝贵借鉴。本文试图应用博弈方法及相关经济理论，通过对重庆案例的分析，探讨在社会转型期城镇化能为社会各方面带来共同利益越来越成为共识的情况下，怎样进一步营造环境条件，探索改革路径，以期提供一些政策启示。

一、农民工市民化过程的行为背景、动因考量及相关理论分析

乡村化社会向城镇化社会转型，其动因主要来自于城乡之间由于生产效率差异导致的经济收益不同，城镇化进程也多被认为是一个国家或地区推进现代化的主要方式和重要途径。在绝大多数市场化国家的城镇化进程中，农村人口的市民化（或非农化）无论在空间上还是在内容上都是同步的。而在中国，计划经济时代长期实行城乡二元管理体制，改革开放后逐步破除二元体制，但城乡就业制度与户藉制度改革存在时序差异性，进而产生了职业与身份转变不同步的农民工这一特殊群体，他们作为中国城镇化的主体长期面临城市“经济性接纳、社会性排斥”的问题，解决进城务工人员空间与内容的分离，推进其市民化已成为新型城镇化的重要主题。

农民工是中国经济体制转轨时期一定阶段就业制度与户籍制度不匹配条件下的特殊产物。建国初期，受当时生产力发展水平及重工业优先、城市偏向政策影响，从1958年颁布《中国人民户籍登记条例》，到1963年、1977年相继出台的户籍迁移规定，都不断强化了严格的城乡分离的社会人口安排的户籍管理制度，限制农民自由向城市流动，从空间上和内容上都严格限定，相互的流动（变动）十分困难。改革开放以后，以家庭为基础的农作制度改革使农业生产率快速提高，加之户籍制度解冻和就业制度率先突破，大量农村劳动力加速外溢，形成了城镇化的主体。但由于中国固有的城乡二元户籍制度的限制，进城农民并未直接成为城市市民，而是逐渐形成双重二元结构，一个是城市居民和乡村居民的二元结构，一个是城市内部原住民和新的常住民（农民工）的二元结构。一般而言，农民市民化大都经历了到城镇就业，再创造条件（户籍转变）改变身份成为市民这二个阶段，方能完成身份从空间与内容结合的完全转变。

从历史上看，农民工市民化（转户行为）的主导权主要在政府。农民工户籍转变的速度往往取决于政府有没有经济和政治利益激励去放开户籍管制，允许农民成为城市居民。这种观点是有现实基础的：在过去的很长一段时间内，农村的生活水平远远低于城市，农村户口享受的社会福利也远不及城市户口。地方政府出于对城市承受能力（交通、住房、教育、卫生和环境、就业等各方面）以及随之而来的公共财政支出问题的担忧，往往选择拒绝吸纳农民工这种增量人口而保护城市既有居民（存量人口）的利益。在这种背景下，农民工市民化在很长一段时间内都是一种“选择性”入籍：即符合较高要求的极少数农民工才有资格获得城市户口。广东、上海目前采取的正是这种政策。然而，近年来，随着新型城镇化在重庆、成都试点工作的展开，不少学者提出，“普惠制”代替“选择制”是未来农民工市民化的导向。这种观点的现实基础在于：（1）农民工就业稳定性有明显提升，以家庭为单位的流动比例大幅提升。（2）在第二、第三代农民工中，由于长期接触城市生活方式，从身份上彻底融入城市的意愿和能力都显著增加。（3）产、城互动经济规模扩大促进城市就业岗位持续增加。

农民工市民化为解决“三农”问题创造了良好条件。只有在城市从身份到生活方式彻底融入，才能达到减少农民数量、增加土地利用效率的目的；农民在固定城市安家落户，减少青壮年劳动人口福利集中在某些城市的可能性，有利于减小中国各区域的发展差距。同时，这也是中国区域生产力合理布局、产业结构调整的发展要求。农民工的市民化不仅仅是个人生活方式的转变，它还带来了人口结构的改变和劳动力素质的提升，这有利于技术进步和第三产业的发展。与此同时，大规模的农民工转户意味着城市内需的增加，这对中国经济稳定可持续的发展是一个极大的推动力。而对社会而言，顺应潮流，加快农民工转户入城的举措无疑会减少边缘人口，减少不稳定因素，促进社会的和谐发展。

无论如何，新常态下的农民工市民化表现出来的重要特征之一是农民工在改籍入城和保留原籍的选择中渐渐成为主动选择、有行动力的一个群体而非被动的等待被选择的孤立个体。改用刘拥华在《行为选择、博弈地位与制度变迁——基于国家—农民关系的分析框架》一文中所提出的观点[1]，可以说，在政府与农民工的关系中，政府是一个制度和结构变量，但不意味着这个变量是一成不变的，更不意味着农民作为变量不具备行动能力，恰恰相反，作为行动主体的农民工可以通过一系列的行动策略，提升自身在博弈中的地位与能力，增强与政府对话的话语权。在不完全信息的长期博弈中，可以选择演化博弈理论来说明这种情况，以探索在新情况下政府促进农民工市民化的稳定平衡路径。

农民选择到城镇工作成为农民工，最主要的因素是源于其经济动力：Todaro[2]、Harris和Todaro[3]认为，农民向城市迁移出于对城市和乡村之间预期收入（而非实际收入）高低的比较。其中，预期收入取决于农民对自身能力、就业机会、城市就业收入与农村收入的比较等综合因素所作的判断。

同样，农民工向城市居民的户籍转变选择，从农民工方面考虑，应当是出于对城市预期生活水平和乡村预期（已有）生活水平高低的比较。这里，生活水平是由经济指标、政治指标、精神娱乐指标等有机组成的。

值得重视的是，农民工市民化虽然是新型城镇化的必然要求，但也应尊重历史与现实，逐步予以解决。必须充分尊重农民工意愿，保护农民工权益。改变传统的行政意志及决定机制，更多地发挥市场机制作用，让农民工在“成本—收益”比较中作出自主选择，营造好的制度、环境氛围给予引导。调查分析表明，农民工在市民化（转户环节）过程中主要考虑三个方面：其一，作为农民（农村户口）当前拥有的权益转变预期（如住宅及宅基地、承包地、林地、其他集体权益的分配等）；其二，转户后成为市民是否具有比较优势（如就业、教育、医疗、住房、社会保障及其他城市公共服务方面）；其三，转户过程中资产等要素价值实现的市场化程度。

农民工相对于农民的比较优势主要是务工收入远高于农业收入，享受的公共服务和社会保障水平高于农民，只要农民计算的结果是务工净收入超过放弃的务农收入和农村其他收益，农民将选择转移就业。这一过程属典型的帕累托改进，既为城镇创造财富，也使农民工提高了净收益，兼顾了双方利益而未损害各方。市民相对于农民工的比较优势在于发展和选择机会多、公共服务和社会保障水平较高、素质提升更快，但同时市民缺少农民工在农村的承包地、宅基地、林地用益权。这个转变过程是以工业化为基础的健康的城镇化过程，这一过程对整个社会总体有益，但部分群体可能受损，属卡尔多-希克斯改进，平衡改革成本，补偿受损群体是关键，在制度创新的同时需要对受损的群体进行补偿。与此同时，在城乡制度不均衡及意识形态刚性、既得利益群体阻挠和其他各种过高的交易费用限制的情况下，制度设计及创新难以系统、深入地推进。在此制度环境下，农民工变市民的基础是农民变市民的比较净收益超过承包地、宅基地、林地使用权的机会成本；在“三权”可充分实现最高价转让的条件下，农民的决策将主要依赖于自身资源禀赋和对风险的权衡。

现在考虑参与博弈的另一个主体——政府方面的成本—利益分析。虽然中央政府与地方政府二者之间也有利益考量，但本文在博弈中未具体区分中央政府与地方政府。这是由于近年来在大中城市的农民工市民化实践中已经体现出来，基于管理体制和考核导向，地方政府与中央政府的指导思想、战略目标总体是一致的，虽然由于财税体制等经济利益的划分，给地方政府在具体推进方式、时序等方面也留下了相当的自主空间。将政府作为一个博弈参与者进行分析，其所考虑的相较于农民工群体更加复杂，既要考虑经济净收益，也要考虑政治目的。

对政府在农民工户籍转变中的成本—收益进行分析，可以得到其成本主要包括公共福利支出。大量的农民工市民化需要提高城市教育文化、医疗卫生、社会保障的能力和水平，增加政府财政补贴等支出。新转入的城市居民对城市交通、城市基础设施、社会公共环境提出更多要求。国务院课题组《农民工市民化的总体态势与战略取向》研究中曾有保守估算，在2010年一个农民工市民化的政府公共支出大约为8万元。除去远期养老支出，再将年度日常支出分解，每一年政府需要为一位转户农民工支出的费用大约为560元，并非不可承受。

同时政府在此过程中的收益来源于：（1）经济内需增加，拉动消费。农民工市民化后，由于工作、生活方式的转变，收入水平提高，消费能力和消费方式转变，将提高消费要求，如住房、汽车、新型消费等。（2）满足当地对于各种类型人力资源的需求，其中既包含较为廉价的劳动力，也包括有一定知识和技术能力的高素质人才。（3）农民工转户后有更大可能稳定工作和居住地点，这无疑减少了社会流动人员，有利于社会稳定。（4）农民工转户后享受城市户口所带来的各种社会福利和保障，收入有较大保障，使他们更有可能放弃或转让本来拥有的农村土地，有利于土地流转及其规模化、专业化利用。（5）从中国的特殊性讲，促进农民工市民化除了经济考虑以外，更有政治意义。户籍制度背后所粘附的利益不平等实际上有违共同富裕的目标。这种不平等性的消除，对缩小城乡差距、区域发展差距，实现社会和谐都有促进作用。

各级政府在中央精神指示下，结合自身实际积极探索。一是全面取消户籍迁移限制。如辽宁省于2009年出台了《辽宁省深化户籍管理制度改革若干规定》，实行“一元制”户籍登记管理。二是降低准入条件型。如贵州省于2009年出台了《关于推进户籍制度改革的意见的通知》，对本省籍农业人口规定有相对固定工作、固定住所半年以上的，可办理非农业常住户口；投靠城市亲属，生活有保障，办理非农常住人口在各地多有探索。三是高门槛型。通过设定标准，如积分制度，以限制户籍迁移，这在中国一线城市如北、上、广、深等较多采用。

总的来说，虽然各地的户改工作在政策执行力度上有所差异，但从长时间看，政府越来越有激励促进农民工户改工作的进行。然而除了一些一线城市户口“一票难求”，大部分中小型城市的户改工作却陷入了尴尬的境地。政府希望从转户农民工手中征用土地，但补偿和支持农民工的政策却不够有吸引力。后者却愈加持观望态度，出于对农村所有土地未来收益的乐观预期和对城市生活的不确定性，并不急于转换身份。在这种情况下，农民工的转户速度渐渐放缓甚至停滞，不利于农民工市民化的稳定可持续发展。

三、案例分析——重庆市户籍制度改革中的政策演变与成效

重庆市2007年6月与四川成都市一起获批成为全国统筹城乡综合配套改革实验区，开始探索以户藉制度改革为主线之一，推动农民工市民化工作，前期选择多个区县开展试点，并于2010年7月发布了有关深化户籍制度改革的4个文件

《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见（渝府发〔2010〕78号）》《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法（试行）的通知（渝办发〔2010〕202号）》《重庆市人民政府办公厅关于印发户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）的通知（渝办发〔2010〕203号）》和《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）的通知（渝办发〔2010〕204号）》。，在全市全面启动。

重庆市户籍制度设计把握了维护农民工权益（特别是土地权益）和合理把握城市公共服务支撑能力的原则，被简称为“3+5”转户模式，还被形象地概括为使转户农民“保留3件衣服、再穿上5件衣服”。

农民土地权益方面。过渡期的设置体现了政策弹性，即允许农民工转户后3年内可保障其农村宅基地、承包地、林地等的使用权和收益权，过渡期满再依法自愿处置。此项政策后来在实际推行中进行了合理调整，不再设置3年过渡期限制，转户居民可自愿选择继续长期保留、按规定流转、退出三种方式。文件还对农民工退地类型、退地补偿标准及渠道、方式做了详尽设计，如宅基地及附属设施自愿退出，可通过地票交易的，产生的净收益按85∶15的比例分配给转户农民工和集体经济组织，若不能地票交易的则按每亩9.6万元一次性结清；又如自愿退出承包地，则由村集体按承包剩余年限和每亩年平均收益标准给予转户居民补偿，充分体现在现行法律制度下保障转户农民工既有土地权益。

城市公共服务方面。文件总体体现了转户农民工与现有城市居民权益的对等性设计，如明确提出转户后将在教育、医疗、就业及社会保障等方面与现有市民一致，且不以退出原农村权益为前提。围绕户籍制度改革，系统设计了包括土地、教育、医疗卫生、就业及社会保障等制度，相互支撑，改变了就户藉改户藉的传统思维，尽可能实行城乡制度间理想与现实的有机结合，使转户农民和社会适应度增加。

研究表明，重庆农民工户籍制度改革政策设计具有三大特点：一是坚持个人自愿，二是既有权益的保护，三是转户农民与现有城市居民权益一致性。具体而言，还有五个方面值得进一步分析。

第一，坚持就业导向、转户自愿。能否有相对稳定的就业是农民工、政府均要考虑的前提。文件规定，若在主城区工作5年以上、区县城工作3年以上者均可选择迁入其区域。由农民工自主决定转户过程。

第二，转户后与原城市居民待遇完全一致。文件规定，在就业方面，纳入城市就业服务体系，参与就业培训，给予创业扶持，如社保补贴、岗位补贴、培训补贴、小额贷款及贴息等扶持政策。住房方面，享受公租房保障体系，商品房相关税费减免。养老、医疗方面，人社局建立了与公安部门动态对比转户居民数据信息机制，并对工业园区和各行业领域农民工转户后的社会保险及时跟进，由用工单位按城镇职工标准依法缴纳社保。教育方面，平等享受义务教育等相关教育服务。

第三，对转户农民工保留其在农村转户前同样的权益。文件规定，未退出土地者仍可享有种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、征地补偿收益等9项权益，保留其他与农民身份有关的如计划生育政策、计生奖励扶助等26项相关政策。

第四，鼓励自愿退地者。文件规定，若自愿退出土地（宅基地、承包地、林地），对宅基地，按地票交易价相关比例给予转户者，或按规定价格（9.6万/亩）给予转户者；对承包地，将经营权流转给经营大户，将流转费给予转户者，使转户者取得财产性收入，成为入城的创业、安居资金之一。

第五，建立合理的转户成本分担机制。市民化不论对政府、转户农民还是社会，转户成本是客观存在的，政府对此有充分考虑，并设计了多主体、即时与远期消化方案。如主体方面，设计由政府、用工企业（职工）、社会三方面各承担1/3，政府主要体现在提供基础设施建设、公共服务（尤其是基本公共服务）方面，用工企业（职工）主要体现在养老保险、医疗中新增部分方面。以时间、发展换取对改革成本的消化，也是重庆户改的显著特点。房地产商等社会主体承担转户居民退出宅基地所需的成本，按照每亩地票20万元计算，占土地出让价款的2%～5%。

近年来，通过户改及相关配套政策的实施，农民工市民化取得初步成效，全市户籍城镇化率与常住人口城镇化率差距有所缩小，城镇化水平与质量有所提高。重庆户籍人口城镇化率（常住人口城镇化率）1997年、2010年、2013年分别为19.5%（31%）、29.9%（53%）、40.6%（59.6%），“十二五”以来的年均增长明显快于以前。据有关统计，户改以来累计转户469万人左右，4年提高了约11个百分点。并且转户结构不断优化，转户居民权益保障基本到位，推进过程中未出现重大纠纷事件，保障了社会稳定，较好地促进了社会公平和谐、城乡一体化发展和城乡资源加快互动。

从重庆市户籍制度改革的整体进程看，前期与全国许多省市在户籍制度上的改革探索很相似，户籍制度改革的主动权掌握在政府手中，农民工户籍转变的速度往往取决于政府有没有经济和政治利益激励放开户籍管制，允许农民成为城市居民，农民工市民化开始的很长一段时间内都是一种被“选择性”入籍。而2010年实行的以农民工市民化为主体的户籍制度改革，则出现了值得关注的变化，农民工在户籍转变中的主动权大大增加，政府在权益方面的妥协和让步也大大增加。从演化博弈论角度看，二者博弈策略调整变化的原因主要有：其一，新型城镇化带来的利益是大家共同感受和追求的。无论是政府还是农民工，都希望能够分享红利，近几年重庆户籍城镇化率的较大提升应是证明；其二，市场在资源配置中的基础乃至决定性作用，正逐步成为中国市场体制机制的主导。各方都存在自身的利益考虑，重庆农民工各类群体对户籍改革的态度不同，政府对户籍改革条件的设置表明了这一点；其三，法制化取得较大进展，制度、规则得到重视。各方利益开始得到尊重、保护，特别是农民工的权益，包括财产权和使用权等，如农民工在农村的“三件衣服”，不是简单地要求放弃；其四，博弈双方策略的改进。特别是原来占强势的政府方面，在进程中积累有益的经验（试错过程），朝有利于各方利益的方向改进。这个案例具备演化博弈论的基本特征，在共同的目标追求中，各方在不断试错中调整自己的策略，这是重庆市户籍制度改革具有全国典型性的地方。但是，重庆市户籍制度改革中遇到的矛盾和问题，表明这个博弈尚处于帕累托改进阶段，中国城镇化的红利还有很大空间，当然，这需要有关环境和条件的进一步改善。

重庆户籍制度改革的经验用现实验证了上文演化博弈的结论与分析，即要促进农民工市民化，政府需要适当让利，让农民工甩开思想和经济上的包袱，更主动地参与市民化进程。

四、结论与政策建议

新型城镇化下户籍制度改革（这里主要考虑农民工转户方面）存在各方利益共同性和合作利益最大化的内在逻辑，演化博弈的过程中选择合作博弈是一个合理的方向，需要建立、完善合作博弈环境（合约），营造合作博弈的良好条件，积极探索其路径、方法与平台。

其一，依法维护农民土地权益，积极提供城市公共服务，让农民工充分享受市民化“红利”，充分尊重农民工意愿。以经济和行政手段提升农民工博弈地位，以促进地位平等的方式实现真正意义上的权益保护，使博弈结果平等化。更多发挥市场机制作用，分享户改红利，促进农民工市民化。

其二，加强顶层设计，与户籍改革相关的国家层面法律法规需要修订和完善。目前，各地关于农民工转户方面的户籍制度改革探索都明显遇到了“天花板”，如转户前后由于农民工身份变化涉及的保留原身份权益承诺（农村生育政策、计生奖励扶助、购房契税补贴、“三权”等权益）尚属个别地方政府的改革探索；现有《担保法》《物权法》对土地使用（耕地、宅基地、自留地、林地等）的相关规定与农村及土地经营模式规模化、产业化，增加农民财产性收入的现实需求有矛盾冲突。法律法规的模糊性不利于户改的顺利推进，需要进一步深化改革，加强顶层设计，明确“博弈合约”。

其三，树立全国整体意识，形成要素自由流动的环境。农民工市民化既有政府与农民工之间的博弈，站在区域层面，也有地方政府之间、地方政府争取中央政府财力支持之间的博弈。发展不平衡导致的利益差异、成本分担差异客观存在，由此地方之间形成行政壁垒，这与农民工流动性、财富创造性和农民工市民化产生巨大矛盾，社会保障体系、基本公共服务体系碎片化严重，从全国看这是影响农民工市民化进程快慢的主要因素之一。如地方政府财政独立导致的市场分割，使农民工输出地和农民工输入地对待农民工市民化态度和政策有较大差异；由于财力不同，各地争取中央政府支持提高自身公共服务水平的博弈也在持续。需要通过顶层设计，进一步推进市场化，打破行政壁垒，促进要素自由流动。

其四，促进“四化”同步，增强城乡一体化发展能力和水平。农民工市民化必须建立在产业发展、城市功能提升以创造更大的就业创业空间的基础上。城市产业的发展是创造就业机会、吸纳农村剩余劳动力的前提，也是农民进城的利益驱动力，必须大力推动新型工业化。改善城市功能，提高承载能力，产城互动，将为农民工创造宜业宜居的环境。工业化、城市化又将能动性地反作用于农业现代化。信息化及“Internet+”将给工业化、城市化、农业现代化增添动力。“四化”同步，加快发展，才能为农民工转市民提供更好环境，同时营造城乡一体化发展的社会新形态。

其五，协调各方利益关系，建立合理的各级财政分担机制。要加快农民工市民化，同时又要使转户农民工不成为城市二等公民，必须确保与原市民权益一致，但势必加大财政支出的压力。如在完善进城务工人员各类基本社会保障的同时，需强化教育培训，提升进城务工人员及其下一代本地化所需的基本素质和技能。上述以公共服务为主的权益赋予，需要大量财力支撑，建立科学合理、符合中国和各地区发展实际的财政供给和分担机制迫在眉睫。中央财政应安排专项资金，地方财政按照一定比例安排配套资金，不断完善中央和地方对农民工市民化所需公共服务投入的合理分担机制。特别是对跨省（市、区）迁移农民工本地市民化的区域，中央政府可建立财政转移支付制度，加大对这些地方公共服务建设的支持；在土地等要素方面给予一定倾斜，以鼓励这些地方更多地实现本地化的农民工市民化。

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