2015年11月，市人大常委会第二十四次会议听取和审议了市人民政府关于本市农村集体经济组织产权制度改革情况的专项工作报告。2016年9月至11月，市人大农业与农村委员会先后赴市农委及浦东、金山、奉贤、嘉定、宝山、松江、闵行等7个区20多个镇村调研，重点对本市镇级农村集体经济组织产权制度改革情况开展了跟踪监督。具体情况如下：

一、基本情况

总体上来看，本市各级政府对去年市人大常委会专项监督审议意见高度重视，认真研究、落实整改，始终坚持“两个防止”：防止集体经济由内部少数人侵占支配、防止农村集体经济被外部资本吞并控制，牢牢把握“两个确保”：确保集体经济组织牢牢管住集体土地和不动产等资源性资产、确保集体经济组织成员权益不受损害，坚守改革底线、创新工作体制，坚持因地制宜、注重试点先行，坚定改革信心、有序有力推进，全市村、镇两级农村集体经济组织产权制度改革稳步深化、进展顺利，基本实现了阶段性工作目标，取得了较好的改革成效。

（一）注重试点先行、稳步推进。今年在持续推进村级农村集体经济组织产权制度改革的基础上，对9个涉农区县和2个中心城区的32个镇（街道）开展改革试点工作。截止2016年10月底，在村级改革方面，全市已完成改制村103个，累计完成1561个村，占全市1677个总村数的93.1%。在镇级改革方面，全市启动了覆盖9个郊区和2个中心城区的32个乡镇（街道）开展改革试点，30个镇正在有序推进。

（二）注重公开公正、民主决策。坚持农村集体经济组织产权制度改革工作全过程公开公平公正，接受群众监督。强调有法律法规明确的，必须依法依规；已有政策的，要按政策认真执行；没有政策依据的，通过召开集体经济组织成员代表大会民主决定。坚持程序的合法性与公开性相结合，将成员资格认定的决定权交给农村集体经济组织成员，由他们充分协商、民主决定，确保了集体经济组织成员改革的知情权、建议权、决策权和监督权。

（三）注重因地制宜、一事一议。本市先后探索了有限责任公司、社区股份合作社和农村社区经济合作社三种改革形式。在城市化地区，采取股权形式量化集体资产；在其他地区，则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益。明确撤制村的改制，原则上不再设立集体股；未撤制村及镇的改制，可设立一定比例的集体股，一般掌握在20%左右，主要用于本区域公共福利和公益事业等开支。在具体推进过程中，市农委强化分类指导，对郊区部分区存在的资产权属界定、纳入改革的资产范围等问题，以及中心城区个别镇居（村）民因利益矛盾引发的上访问题，通过“一村一策” “一事一议”的方式积极予以化解，努力营建良好的改革氛围。

（四）注重强化领导、全面参与。切实加强对全市农村集体经济组织产权制度改革的领导，实行“一把手”工程，区和乡镇党政主要领导亲自挂帅、各相关职能部门全面参与共同推进，确保了改革顺利推进。在推进过程中，将村级集体经济组织产权制度改革纳入市政府工作目标考核体系，建立了目标考核机制和月报通报制度，形成了由上而下的压力传导机制。

二、问题和不足

虽然本市农村集体经济组织产权制度改革取得了阶段性成效，但是在调研中发现还存在不少困难和问题，特别是随着改革的不断深入，一些瓶颈问题逐渐凸显，同时也出现了一些新情况、新问题、新矛盾，必须引起高度重视。主要有以下几个方面：

（一）对改革的认识还需进一步提高。一是对改革的根本目的是为了发展的认识还有误区，部分干部群众片面地认为农村集体经济组织产权制度改革的目的就是为了分红，中心城区的“五区六镇”有的提出要把农村集体资产一次性分光，从而引发了群体性集访，影响了改革的深入推进。二是对深化改革缺乏攻坚克难的决心，特别是面对镇一级改革历史遗留问题较多、资产状况比较复杂、推进难度较高时，部分乡镇领导不同程度地存在着怕乱、怕烦、怕难等畏难情绪；有的干部担心改革会激发矛盾，以及改革后基层组织运行管理面临的新情况新问题，思想上不重视，行动上能拖则拖、进展迟缓。三是当触及自身利益时缺乏自我改革的勇气，一些基层党员干部曾经为发展壮大农村集体经济作出过贡献，在集体经济发展的同时部分干部成为既得利益者，因此不想改、不愿改、不肯改，一定程度上成了推进改革的阻力。

（二）对历史遗留问题等还需进一步研究和化解。一是部分地区行政区划调整时未对集体资产进行量化和处置，如今镇级改革时出现了集体经济组织成员认定难和资产权属明晰难等问题。二是部分镇集体经济组织当时投资的如幼儿园、水厂、学校、卫生院等公益事业的集体资产，如今已被统筹为国有资产，其权属矛盾突出。三是部分镇级集体企业资产权属界定难，镇级农村集体企业类型较多、情况复杂，有的是管理服务型企业，有的是公益性企业单位，有的是融资性企业，有的是基础设施建设开发公司，有的是农村集体经营性公司，有的是招商引资企业，还有的“资不抵债”，对其中哪些企业应当纳入改制范围的争议较多。

（三）对改制后的可持续发展还需进一步重视。一是改革后收益分配压力较大，改革的目的是为了更好地发展，但老百姓普遍对改革后的收益分配期望值较高，加上各镇之间的贫富不一出现攀比，导致镇级产权制度改革后将面临巨大的分红压力。二是镇级农村集体经济可持续发展能力普遍不强，发展空间不断压缩甚至丧失，特别是随着城市化的推进镇级集体经济总体趋于萎缩状态，即使完成了镇级产权制度改革，也难以有收益分配。三是镇级经营性资产难以保值增值，集体经济组织所属的不动产大多是上世纪80年代的房屋，年久失修且无产证，无法改建，现有不少未取得合法手续的建筑被拆除，使得一些原先依靠租赁收入的集体经济组织收入减少。

三、意见和建议

随着本市农村集体经济组织产权制度改革的持续推进，任务将会更加艰巨，矛盾也会更加突出。要按照中央和市委决策部署，进一步推进本市镇级农村集体产权制度改革。建议：

（一）要强化党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的工作机制。农村集体产权制度改革是一场触及农村根本利益的系统性改革，任务艰巨、情况复杂、群众敏感，需要不断加强领导、落实责任。本市各级政府要切实把农村集体经济组织产权制度改革作为全面深化农村改革的重中之重，列入重要议事日程，实行主要领导负责制，层层落实领导责任，建立党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的工作机制。要积极化解基层干部思想上的畏难情绪，主动消除农民群众认识上的各种误区，及时开展针对性的宣传解释工作。同时，对参与改革的相关工作人员要加强政策和实务培训，确保改革有序推进。中心城区“五区六镇”要进一步重视农村集体资产的监管工作，切实担负起农村集体资产监管职责，加强领导、周密安排、强化协调，把责任真正落实到单位、落实到专人。针对区、镇两级领导班子刚刚换届，新任领导对前期工作情况生疏等情况，要及时采取有效措施，确保改革不受影响、持续推进。

（二）要发挥试点示范作用，积极稳妥推进镇级农村集体产权制度改革。镇级农村产权制度改革是一项关系农民切身利益的民心工程、稳定工程，必须慎重对待，妥善处理。市政府及有关部门要进一步加强对镇级改革试点的工作指导和政策研究，完善改革工作方案，抓紧研究出台镇级改革的相关配套政策文件，明确镇级改革的形式、份额（股权）设置、纳入改革的资产范围、内部治理结构等，督促和指导镇级试点单位合理界定集体资产的权属问题，厘清镇政府管理职能和集体经济运行职能的关系，妥善处理各种历史遗留的资产产权不清、债权债务纠纷等方面的问题。镇级改革试点要聚焦建立和完善长效体制机制，始终贯彻民主决策原则，确保镇级集体经济组织成员对改革的知情权、建议权、决策权、监督权，把“公平、公正、公开”贯穿于改革全过程。要注重总结提炼，形成可复制、可推广的经验做法，发挥好改革试点的示范作用，为全面推进镇级改革奠定扎实基础。

（三）要加大集体经济的扶持力度，促进改制后的集体经济可持续发展。改革的目的是为了发展，改革的核心是明晰产权，改革的关键是要促进农民持续增收。本市各级政府要高度重视改制后的镇级农村集体经济的可持续发展问题，要抓紧研究出台扶持镇级农村集体经济发展的针对性政策措施，进一步加大镇级集体经济的扶持力度，想方设法增强农村集体经济发展后劲，切实消除农村集体经济发展瓶颈，拓展农村集体经济发展渠道，积极为镇级农村集体经济改革发展创造更多有利条件。要鼓励和支持农村集体经济组织积极探索发展的有效形式，实现集体资产的保值增值和农民收入的持续增加，通过改革真正构建起镇级农村集体资产与每位集体经济组织成员之间的联系纽带，建立起集体经济组织成员公平共享镇级集体经济发展的收益，共享农村改革发展的成果，促进社会和谐稳定。

（四）要巩固改革成果，积极开展农村集体资产监管立法工作。通过制定农村集体资产监管地方性法规，从法律层面上加强农村集体资产管理、维护农民基本权益、发展壮大农村集体经济、巩固农村集体产权制度改革成果、促进农民持续增收，既符合中央要求，又切合上海实际。市政府有关部门已经形成了相关条例（草案），但仍要继续加强调研、不断细化和完善，既要把本市在加强农村集体资产监管、推进农村集体产权制度改革方面积累和形成的经验做法吸收好、体现好，实现法制化、规范化、制度化，还要紧密结合本市实际，切实把党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以及中央关于深化农村改革的一系列重大决策和要求贯彻好、落实好，为深化本市农村改革、发展壮大农村集体经济、促进农民持续增收、加强基层党风廉政建设、健全农村基层民主、维护农村社会稳定，提供有力的法制保障。