●郭维真 马畅

关于权力制衡视角下我国国库经理制的探讨

●郭维真 马畅

在现代市场经济条件下，国家财政权与人民财产权的两权分离与对立决定了对财政权力进行制约的重要性，而国家对财政的仰仗与内在依赖性决定了对财政进行合理安排的必要性，在诸多安排中，国家金库具有不可替代的地位。国库联结着一国的财政收入与财政支出，国库运行机制的合理安排有利于更好地实现财产从私人部门到国家、再从国家回到私人部门的有序运转，实现从财政收入到财政支出的有效沟通。从库藏国库到委托国库的变迁，从国库代理与国库经理的争议，无不体现着主权者对国库功能定位及其实现机制的政策选择。作为财政权力制衡的重要环节，我国当前国库经理制完善的关键在于国库管理权、监督权与运营权之间的分配与协调。

权力制衡 管理权 监督权运营权 国库经理制

一、现代市场经济下国库的功能定位及实现

（一）国库功能演进：由库藏到监督

传统意义上国库仅是政府预算资金的保管出纳机关，是政府预算执行与监督的重要组成部分，即所谓“库藏管理型”。而随着“行政国”的推进，政府财政职能的扩张，国库消极被动出纳者的角色已经远远不能适应现代市场经济条件的需求。

在财政权运行的诸多环节中，由于国库①直接与一国的财政收入与财政支出发生关联，在财政收入的入库、支拨、退库、财政资金的使用等方面发挥着重要的作用。现代市场经济要求国库应该变为一个积极主动的管理者，凭借其财政中枢的特殊地位，利用其信息优势，全面掌握国库财政资金的流转情况，对政府收支进行全方位的管理和控制。可以说现代市场经济条件下的国库已逐步从库藏管理型的国库向对财政收支活动进行全角度管控的现代国库转变。

与之相对应，在现代市场经济条件下，“市场经济体制对于民族国家及其公共财政模式具有一种内在的依赖性，而国家与社会的分离、政府与纳税人的分离又导致了公共财政权力被滥用的可能性。”可见，限制政府的财政权力是人类社会的普遍规律。并且通常情况下，国家公职人员滥用权力的诸多行为大都与财政权力的失控、与侵害公民的财产权有着直接或者间接的联系。严格约束国家的财政权力，是从源头上截断权力腐化的关键所在，也是保护公民财产权的关键所在。因此，从财政控权的角度来看，要从根本上实现财政权的合法合规运行，宜建构宪政体制下的权力制衡机制，使政府财权理性运作。

由此，国库也被赋予了现代意义上的监督职能。从内涵上看，国库的监督职能是指现代国库作为国家的专门机关凭借其信息优势与地位优势，对财政收入的入库、退库、库款的支拨等一系列财政收支行为进行监察督促的职能。从外延上看，国库的监督职能以国库监督权为核心，国库监督权的理性运作成为国库履行监督职能的关键所在。换言之，国库的监督职能主要通过监督征收机关是否及时、足额入库，各级财政机关是否正确执行上级财政规定的收支划分范围和分成比例，各级财政机关和主管收入机关是否按照审批手续来办理退库和库款直拨等财政行为来实现；作为财政资金运行的最后一道关卡，国库的监督也被认为是制约与监督政府活动的关键所在，是推进财政法治化及政府行为法治化的关键所在。

现代国库监督是指中央及地方国库部门依据相关法律的规定，对财政收支②进行管控。从收入角度而言，国库审查督促各级预算收入及时、足额入库，督促各级政府部门在法定授权的范围内划分财政收支和分成比例，保障各级预算收入的退库得到财政部门及其授权机关的批准，并且遵循法定的退库手续与时效。在系列环节中，首先要达到的是对各级政府部门财政权力理性合法运作的控权目的。从支出角度而言，预算支出的拨付以收入为前提。财政收入体现了国家对公民财产权的合法剥夺，其对价则体现在预算支出层面；而预算支出的合法性不仅体现在预算的审批，更需要透过合规的预算执行得以实现，否则即是对公民财产权的侵犯，破坏公民赖以生存和发展的物质基础，带来公民生存权与发展权的巨大威胁。由此可见，国库的监督是在对财政收支行为的间接控制的同时旨在达到保护公民财产权的目的，以宪法的视野审视，约束国家的财政权力与保护公民财产权具有同一意义，其宪政价值绝不亚于对公民人身权等基本人权的保护，而这也是现代国库监督权的终极目标所在。

在此意义上，现代国库的功能体现为财政权控制和财产权保护。因此，国库的制度设计也应当是围绕其功能实现而展开的。

（二）国库功能实现：监督权独立

在国库运作的系统中，在财政资金周转的流程中，由于财政资金收支存在着利益刺激，各级预算单位作为资金使用单位，以追求本部门的利益最大化为出发点，自然产生向作为资金分配单位的财政部门进行寻租的利益诱导。这种资金使用者与分配者之间形成的非法联盟，无疑将损及政府利益。因此，在国库资金收支全过程中，寻租的存在必然要求作为财政管理和预算单位的中间联结者——现代意义上的国库既要强化对财政分配的监督，也要对预算单位的资金申请和使用进行监督。换言之，监督权主体必须具有一定的独立性，依据其功能发挥，在设计上体现出对预算单位和财政部门的独立性。

而国库在多大程度上独立，实际上是独立金库制、委托金库制和银行存款制三种不同国库管理体制的选择。无论选择何种体制，国库监督权的有效运作也必须是一个国库与其他机构体制相配套相协调的系统。由于多数国家采用委托金库制，即国家委托中央银行办理国家金库业务，而作为一个动态运行的系统，国库的运作最主要涉及预算收入的入库、退库和库款的拨付三个环节。在每一个环节都不可避免地涉及与财政、银行的协调合作，即在财政部门和中央银行都有承担不同职能的国库机构存在。换言之，国库的监督是通过财政部门国库机构与央行国库机构的相互配合来完成的，而央行的引入某种意义上也是通过外部监督弥补对财政部门内部国库监督机制的可能不足。

而财政部门国库机构与央行国库机构在业务流程中扮演着不同的角色。主要表现在：（1）对财政收入行为的监督。除了对征收部门的日常征收行为是否合理合法进行监督之外，财政部门国库机构还基于对宏观经济运行整体情况的掌握和判断，对征收部门在征收过程中出现的与预算不符，尤其是出现的异常变动进行监督，从而确保征收部门依法征收，保证财政资金平稳入库。而央行国库机构则通过对单一账户资金的入库流量及结构进行分析，与预算计划进行比较，将变动情况特别传递给财政部门国库机构，并由其向征收部门提出质询。（2）对财政支出行为的监督。由于财政部门国库机构直接负责国库资金的分配，主要审核政策的合法性以及预算单位申请额度的准确性。而央行国库机构则应该是在此基础之上，对财政部门国库机构的审核进行监督管理，并对其审核失误提出警示。只要预算单位所有的申请和凭证合法完备，经过财政部门国库机构的审核，那么央行国库机构就不承担财政部门国库机构的审核失误而造成损失的责任，但央行国库机构要承担资金支付错误如支出单位错误、支付额度超过财政部门国库机构的审核额度等造成资金损失的责任。在审核和监督的授权和转授权制度下，必须追究造成损失的相关国库管理人员的经济赔偿责任。只有建立责任追究制度，才能从机制上保证财政资金支出监督管理的效果。

由此可见，国库监督实际上不是一个单一维度的制度设计，而是通过不同的环节节点进行组合，这也许就是程序的意义和价值所在。程序一方面可以限制行政官吏的裁量权、维持法的稳定性和自我完结性，另一方面却容许选择的自由，使法律系统具有巨大的可塑性和适应能力。

二、我国国库功能实现的变迁：代理制与经理制之争

如前所述，在委托金库制下，完备的国库和国库监督必须通过财政与央行的协调配合才能达成。然而究竟二者谁拥有更大的话语权，在我国立法与实践中存在较大的不匹配。

（一）国库体制的历史演进

1950年，中央人民政府政务院通过《中央金库条例》，第3条规定，“各级金库均由中国人民银行代理”。从1950年到1985年，《中央金库条例实施细则》历经八次修改，均未对此进行调整。当然，三十余年国库代理制自有其产生和存续的历史基础。在长期计划经济的体制下，国有企业构成了国家财政的主体，国有企业的运作被纳入高度集中的权威性支配结构中。在这一结构下，财政部门与中国人民银行都是为了执行计划指令而服务，甚至在1969-1978年间财政部与中国人民银行总行合署办公，在机构设置方面形成了高度统一，而这种统一反映了政府行政权力的过度集中和外部约束的监督权实质性缺乏。

1985年，国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，第2条规定，“国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出……发挥国库的促进和监督作用。”第3条则规定，“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”根据条例，人民银行内设有专门的工作机构办理国库业务，人民银行总行设有国库司组织办理国库总库业务，并分别在人民银行的分支行设有国库处、科、股，分别办理国库的分库、中心支库及支库的业务。同时条例的第11条规定了国库对违反法律规定的指令的拒绝执行权。从而在法律上强化了央行对预算执行的监督权，确认了国库经理制；而财政部与央行经理的国库之间也由代理制时期的“听令——服从”的从属关系向“执行——拒绝执行”的权力制衡关系转变。

之后，《预算法》（1995）、《中国人民银行法》（1995）沿用了这一表述。然而国库支配权、执行权与监督权分离的制度设计并没有提高预算执行和国库运行的效率，反而为不同部门的利益博弈提供了便利。加之“代理制”时期的征收机关和预算单位设立多重财政资金存款账户为基础的分级分散收付制度仍沿袭下来，央行在国库资金的账户管理方面也呈现出力有不逮；可以说“资金支配者不保管资金、资金保管者不支配资金”的权力制衡在制度上并没有实现良好的初衷，而成为国库双轨制推进的一个契机。

2000年，顺应国库制度改革，财政部成立国库司，结束了“经理制”时期财政部门没有专门管理国库机构的历史。从国库管理体制双轨模式的开启（2000年），到国库集中支付制度的建立（2001年《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》），再到现金管理职能的开启（2006年《中央国库现金管理暂行办法》），系列改革措施在推进我国国库制度现代化的同时，也使得部门之间的利益博弈更为明显。

第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的《中华人民共和国预算法》已于2015年1月1日开始施行，相较于修订前的《预算法》，现行《预算法》体现了由“政府管预算”向“预算管政府”迈进，《预算法》控权和监督的品格显露无遗。在此次预算法的修改中，十载批阅、四次审议的漫长修法充分反映出不同权力部门之间的博弈与利益纠葛，而国库体制的选择便是典型例证之一。2012年《预算法修正案》二审稿、三审稿对国库经理制的否定，再到最终通过的《预算法》中国库经理制的回归，可以看出“国库代理制”和“国库经理制”的争议贯穿《预算法》修改的始终，前者无疑赋予了财政部门极强的主导型，后者则赋予了央行更大的主动性。

虽然修正后的《预算法》看似结束了国库经理制与代理制之争，然而在权力配置和机构设置上，仍然无法准确地对国库经理制的应有之义予以明确界定。原则上，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督③；中央国库业务由中国人民银行经理。然而政府对国库的管理和监督，却有着这样的趋势，即演化或者说延续了“财政部的法定职责包含指导和监督中央国库业务”④的做法。

而在具体分工上，也延续着曾经的格局：国库库款支配权属于财政部；国库现金管理权按照国务院的规定由财政部和央行共同行使⑤。虽然经理国库作为央行的法定职责之一，但央行国库局的职责又限于事务性或辅助性管理工作。可以说看似定分止争的“经理制”下，现有的国库体制中权力关系的紊乱仍然偏离了“经理论者”期望的国库体制模型。

可以说《预算法》在国库管理权限划分上的语焉不详，《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》对财政部门在国库管理权限的扩大，实质上已与《预算法》冲突，使央行经理国库的职能名不副实。

（二）国库体制历史演进的权力争议

无论是争端还是实践运行中的诸多矛盾和冲突，可以说分歧与争端的本质仍然是权力分配问题，即财政部门（及其国库机构）、央行（及其国库机构）之间的权力制衡。作为实现预算法治的重要环节，国库运行不仅是财政资金在预算框架内合法运行的保障，更是实现通过预算将纳税人的财产真正变成其所支付的公共产品和服务的对价的最后一道关卡。换言之，财政权力配置的背后，是公民公共财产权的保护，以及多元主体之间的和谐共生。

如前所述，经理与代理之争看似尘埃落定，却依然留下各种困惑。究其原因，笔者认为是政策制定者更关注行政权力的分割而非分配，在一切以权力为逻辑起点的国库制度设计中恰恰忽略了国库的公共财产属性，而以对“由私人财产转化而来并由政府依法持有，但本质上是政府基于‘公共性’代替公众持有的‘集合化的私人财产’”的保护以及保值增值为制度构建的核心才是回归制度的本源。

三、我国国库体制的优化路径

如前所述，具有中国特色的双轨制国库体制实质就是权力斗争：一方面，权力在不同部门之间的交叉重叠，实际上反映了权力膨胀和不受控制的本性；另一方面，权力约束和控制的缺位体现了公民作为预算主体的主体权利缺失的实质。只有通过对权利的保护，通过权力制衡实现对权力的控制，这样的权力制衡结构才有效率并具有合法性、正当性。

（一）理念转型：从权力制衡向权利保护迈进

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出“深化预算约束、规范政府行为”，而《预算法》修订中立法宗旨的修改正是对此的回应。从仅仅作为国家账本，到成为人民对政府权力的控制手段，预算过程不仅体现了国家、市场、社会在公共经济内协调运行这一表象，更通过建构国家与纳税人的和谐关系，最终实现了纳税人的权利保护。从形式上看，预算由一系列技术性参数和数据组成，然而正是这些看似中性不具评判意义的数据与图表，划定了政府的活动范围，界定了国家与市民社会的边界，最终体现了人民参与预算的价值和意义。

何种国库体制可以真正实现权利保护？一方面，国库运行必须实现对预算过程的有效监督。一般认为纳税人参与预算的基础便是人民代表通过法定职权的行使，审议并决定预算的内容，决定纳税人财产权的最终流向。除了人民和各级人大的监督，我国法定的财政预算监督主体还包括各级审计机关。党的十八届四中全会决定在“强化对行政权力的制约和监督”中把审计监督看作“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分。

现行的监督机制更多体现为事后的、静态的监督，这种具有外部性和独立性的约束机制无疑体现了对财政权力的控制。然而如何构建财政资金流动的事中监督机制，以便更有利于实现对预算执行的动态监管，则是系统性构建的重要环节和关键。作为全方位参与财政资金的入库、支拨、退库、财政资金使用等系列流程的国库，更有利于对预算执行实现动态监督。

另一方面，国库运行必须实现预算资金的有效利用。纳税人通过预算过程决定财政资金的使用方向，唯有其合理使用才能体现纳税人财产权让渡的价值所在。换言之，如果监督体现了透过权力制衡间接保护纳税人的权利；那么运营的效率性则开辟了直接保护纳税人权利的新的路径，或许这也是“经理”一词背后的真正含义。

无论在理念层面，用辞藻可以勾勒出多么理想的蓝图，都不可能离开对权力和权利的制度设计。在“经理制”下，“经理”所代表的权力的内涵与外延究竟是什么，央行对国库在现有的管理权、监督权与运营权之间究竟如何选择与平衡，才是所有理想主义者无法回避的命题。

（二）结构升级：管理、运营、监督权能的合理配置

如前所述，目前管理国库的权力由财政部和央行分享。然而现实是财政部国库与央行国库之间既存在过度制衡，也存在无效制衡，这种结构性缺陷的根源便在于“经理制”定位不明。

在“库藏管理型”国库向“财政及货币管理型”的现代国库转变的过程中，经理不仅包含了“管理”（权力特征显著），还包含了“运营”（市场特征显著）。然而，一直以来对央行经理的理解囿于央行经理仅限于管理权，从而诱发两个部门长期的权力争夺。因此只有摈弃权力对抗的部门偏见，以开放的心态来审视何谓经理，才能使得经理制下的国库体制朝着现代国库和有利于国家治理的方向发展。

1、管理权与运营权的分离。从管理权看，其一，国库库款支配权目前已由法律明确属于财政部门，财政部门按照人大通过的预算授权行使国库库款支配权。其二，现金管理权目前由财政部门与央行分享，在处理这一可能存在矛盾纠纷的关键点之前，首先要对国库现金管理进行界定。

国库现金是指纳入国库管理且暂未实现支付的财政预算资金，它不仅包括各级财政部门存放在同级人民银行金库的存款（国库存款），也包括国库将财政资金转存商业银行形成的存款和国库利用财政预算资金购买的金融工具等。由此可见，国库现金管理的对象既包括库款，也包括购买的金融工具。财政部门对现金管理权的享有以国库库款支配权为基础。

从宏观层面来看，金融市场是开展国库现金管理的基本环境，适应金融市场环境需积极主动与政府债务管理政策及货币政策相协调；从微观层面来看，做好国库现金流的预测与控制是实现国库现金管理目标的基本方式。与财政部门相比，央行的公信力与专业特长在现金管理方面具有得天独厚的优势。

因此，可以说在公权力运行层面的国库管理在很大程度上属于财政管理权的范畴。而商业运行层面的国库管理更多体现的是以央行为基石的运营权。管理权与运营权的分离既体现了国库库款的公共性，也在保证安全的前提下还原了货币的资本属性。当然这种分离，也有学者从权力划分的角度，指出财政部门作为财政收支的决策者，拥有库款支配权，如由其进行现金管理的具体操作则易滋生寻租的空间。

2、管理权与监督权的剥离。从监督权看，国库的监督权目前包括两个层面，财政部国库司和央行国库局分享监督权。前者隶属于财政部门，级别较低，独立性弱，且在某种程度上与央行监督权存在重合。而后者对国库资金的审核监管在形式性审核之外，触及实质性审核，具有管理预算和执行预算的性质，超越也削弱了央行监督权的应有之义。

因此，权力制衡结构的优化应以管理权和监督权的剥离为路径。首先，强化央行的现金管理职能（运营权），财政部门发挥代表政府对央行国库现金管理活动制定规则并监督的职能；其次，在财政收支过程中，提升财政部门内部承担实质审查机构的地位，明确央行在办理财政收支中的“拒绝办理”的监督职能；再次，强化央行对代理行或信用社国库经收处的监督；最后，在财政部和央行之间就国库的管理与监督建立联络机制，并建立涉及国库实质审查和形式审查对人大的报告制度，从而落实最高权力层面——人大对财政的监督。

（三）对策选择

首先，在国库内部机构的设置上，应该明确划分央行国库机构与财政部门国库机构的职责。财政部门国库机构主要对政策的合法性以及预算单位申请额度是否符合预算规定加以审核，央行国库机构则应该在此基础之上，对财政部门国库机构的审核进行监督管理，并对其审核失误提出警示。必要时在国库部门内部设立国库监督委员会，定期或不定期地对国库经收处、征收机关的税款入库进行监督检查，督促专业银行经收处及时收缴代收款项，对违法行为进行制裁。

其次，在财、税、库以及外部监督部门之间应该建立起相互制约的监督机制。征收部门、审计部门未经批准不能设置过渡账户，各级财政部门必须定期向同级国库提供年度预算计划和预拨款单位的名单，以使国库准确、及时地办理预算拨款业务，同时方便对国库资金进行监督检查。而财政部门各级总预算会计应该建立起严密的内部稽核制度，拨款、记账、复核工作应该分工负责。而审计部门则应该逐步提高其独立性，在此基础之上，对各级预算单位财政收支行为的合规性与合理性进行监督。

最后，加快国库法律体系的完善，明确国库监督制度。一是通过修订《预算法实施条例》与《国家金库条例》明确国库实施监督的权限。二是制定法规条例，确保预算信息对国库的全面公开，由财政部门向国库部门提供预算执行的依据，使国库部门在办理收支时，对财政部门国库机构的审核进行监督时有据可依。三是继续探索推进省本级以下的国库现金管理，探索适合我国国库管理体制和现状的国库现金管理模式。■

（本文为国家社科基金青年项目“公共财政的法制监督研究”〈12CFX077〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中央财经大学法学院）

注释：

①值得注意的是，目前国际上对国库概念的理解，一般采用国际货币基金组织的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。因此现代意义上的国库不仅仅单指国家金库，更包括与国家金库有关的国库相关机构。

②根据《国家金库条例》第10条，国库的基本职责首要的便是办理国家预算收入的收纳、划分和留解以及办理国家预算支出的拨付。

③《中华人民共和国预算法》（2014年）第59条规定，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。

④《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕65号）。而2015年公布的《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》则直接将指导和监督权赋予各级政府财政部门。中国人民银行经理国库业务直接对本级财政负责，并规定由各级政府财政部门履行包括国库现金管理、组织实施国库集中收付业务等多项具体国库管理职责。

⑤《中央国库现金管理暂行办法》（2006年）第5条规定，财政部会同中国人民银行开展国库现金管理工作。

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（本栏目责任编辑：王光俊）