姚忠阳

一、前 言

面对日益严重的资源环境挑战，“十八大”以来，党中央、国务院把生态文明建设放到前所未有的高度。建立科学、长效、全新的机制是推进生态文明建设的根本保证，2015年12月31日，国家发展改革委等九部委联合批准同意“京津冀协同共建地区”（北京平谷、天津蓟县、河北廊坊北三县）开展国家生态文明先行示范区建设，主要围绕经济发展质量、生态环境保护和建设等6方面落实建设任务，并要求在区域联动、生态补偿和生态红线管控等方面开展机制探索。京津冀协同共建地区国家生态文明先行示范区（以下简称“示范区”）是全国唯一一个跨三省市的示范区，没有成功经验模式可供借鉴。在十个多月的建设过程中（包括联合共建和地区自建），我们积极探索，务实推进，取得了初步成效，同时，也深深感受到诸多体制机制障碍，前行艰难。为此，本文从“示范区”建设存在的机制问题着手，深入剖析原因，研究提出机制构建的对策及措施，以期指导“示范区”建设实践，努力将其打造成为样板和典范，为京津冀生态协同和全国生态文明建设提供经验和借鉴。

二、存在的机制障碍及原因分析

跨三省市的区域生态文明建设是一项极其复杂的系统工程。三省五地总面积3795.3平方公里，总人口287万，2015年实现地区生产总值1383亿元。当前，“示范区”建设的机制没有确立，而现行的经济、行政、法律和社会管理体制又不完善、不到位和不配套，主要表现在“五个不健全”（生态规划机制不健全、政策法规机制不健全、协调推进机制不健全、生态补偿机制不健全、考核评价机制不健全），这不仅与“示范区”建设产生制度摩擦，而且还限制了“示范区”建设的步伐。

（一）生态规划机制不健全

建立生态规划机制，是“示范区”建设的前提。“凡事预则立，不预则废”，“示范区”建设必须规划先行。当前，生态规划机制建设主要存在两个问题：一是亟待建立跨行政区域规划机制。协同共建地区没有形成规划的目标确定机制、联合编制机制、联合实施机制、效果评估机制等，由于这些机制都没有建立，也就无法编制纲领性、实操性强的“示范区”建设总体规划。二是区域内规划种类繁多且缺乏有机衔接机制。据了解，五地都没有编制各自“十三五”时期生态文明建设总体规划，但编制了环境保护、节能、循环经济、能源等诸多专项规划，这些规划在管理上自成一体，在目标和内容上各有侧重，在编制规程、技术标准等方面差异较大，缺乏有机衔接，难以形成生态文明建设的合力。

（二）政策法规机制不健全

建立政策法规机制，是“示范区”建设的保障。再好的规划，没有政策法规机制做保障，也很难落实。政策法规机制不健全主要表现在两个方面：一是缺乏政策引导激励机制。纵向来看，中央对“示范区”建设缺少政策和资金支持。三省市层面仅有北京市对“示范区”建设每年奖励1000万元，资金的引导作用有限。跨行政区域方面，五地间财政横向转移支付制度不完善。现实的情况往往是某个地区单独承担生态建设资金，其他地区出现“免费搭便车”的现象。行政区域内没有建立生态文明建设财政资金稳定增长机制，虽然各地区加大了生态环境建设的资金投入，但没有设立专门的生态文明建设资金，无法确保资金的稳定增长；财政资金没有发挥“四两拨千斤”的作用，各地区大量投入资金到环境治理过程，很少投入到效益明显的生态环保领域，难以有效激发社会资本参与生态文明建设的积极性。二是跨区域生态文明协作缺乏法律支撑。我国跨行政区的生态合作刚开始起步，协同共建地区间的合作缺乏法律依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法，致使解决跨行政区生态文明建设问题困难重重。周边地区盗采问题一直屡禁不止，造成京津空气污染，对北京城市副中心和平谷区的空气质量造成较大影响。因此，亟需要确定联合治理的制度和规范，解决跨境矿山盗采问题。

（三）协调推进机制不健全

建立协调推进机制是“示范区”建设的关键。协调推进机制存在“两个缺乏”的问题。一是缺乏内外部统筹协调能力。在各级政府之间、地区之间和政府部门之间，缺少相互协调的制度和程序安排。目前，政府间的生态文明建设区域交流和合作具有很大的随意性，且往往难以在实际问题上取得进展。五地申报的国家生态文明先行示范区获批后，一直由平谷区牵头推进，今年初，召开了由三省市发改委和五地发改部门参加的工作推进会，达成了“平谷共识”。但其它地区尚没有确定责任部门，平谷区独自难以协调其它地区推动示范区建设。这就需要国家发改委和三省市发改委牵头，建立协调推进机制，明确相应责任。二是缺乏市场化整合资源机制。生态文明先行示范区建设主要由地方政府主导，没有发挥市场在资源配置中的重要作用，包括生态项目的投融资机制、生态项目市场化选择机制等都没有形成。如发展林业碳汇项目，五地产生的林业碳汇没有纳入碳排放权交易市场，没有形成经济效益。

（四）生态补偿机制不健全

建立生态补偿机制，是“示范区”建设的核心。生态补偿机制不健全具体表现在三个方面：一是生态补偿范围、对象及标准不明确；二是补偿资金来源单一，主要依靠政府的转移支付和专项基金；三是转移支付以纵向为主，即中央、省市对地方的转移支付，跨行政区的横向转移支付尚未建立。以平谷区为例，根据中国科学院地理科学与资源研究所测算，平谷生态服务价值185亿元/年，每年因生态涵养而付出的机会成本约为60.41亿元，为全市及周边区域的生态环境安全与环境质量改善做出了巨大贡献。但由于生态补偿（包括纵向和横向）缺乏明确的法律定位、法理依据和市场机理，并没有按照实际生态服务价值和机会成本对平谷进行相应补偿。

（五）考核评价机制不健全

建立考核评价机制，是“示范区”建设的基础。“基础不牢，地动山摇”。当前，“示范区”建设的目标责任制、监督考核制、评价奖惩制尚未全面建立（负责、问责、追责）。当前，“示范区”建设有目标无责任，虽然确定了经济发展质量、资源能源节约利用、生态建设与环境保护、体制机制建设等方面共54项总体指标，各地有自己的分解指标，但没有进一步分解到相关职能部门。同时，各地也没有建立监督考核、评价奖惩的问责、追责机制。

三、构建长效机制的对策及建议

“示范区”的优势是跨三省市共建，只有建立科学、长效、全新的机制，实现跨行政区域联动，高标准建设生态文明，培育和增强区域对新型生产要素的吸引力和凝聚力，才能确保国家生态文明先行示范区建设取得实质成效。

（一）建立规划机制，科学编制纲领性规划

“示范区”要建立规划机制，科学编制“示范区”建设总体规划。一是科学确定“示范区”建设的总体目标，包括经济发展、生态建设、环境保护和制度建设等方面的目标。二是五地要共同组建规划联合编制领导小组和办公室，共同确定规划编制单位，并依据总体目标编制“示范区”建设“总体规划”。三是依据“总体规划”，联合制定实施方案，并聘请第三方机构对规划实施效果开展评估。五地也要依据“总体规划”，统筹现有“十三五”相关专项规划，编制各自生态文明建设纲领性规划，明确目标，制定发展路线图和优先领域。瑞典、挪威等北欧国家在跨区域生态文明建设中，就建立了很好的生态规划机制，并纳入法律体系予以保障。

（二）建立健全跨区域合作的政策法规机制

制定五地统一或者互通的区域性生态政策，实现跨区域生态资源、生态信息、生态科技的共享，促进区域生态环境的整体优化。加强信息交流，了解相互间允许或禁止的事项、鼓励的事项、许可的条件、处罚的幅度等，然后根据本地的实际情况作适当调整，以最大可能地减少各地之间政策的不一致。五地要分别建立生态文明建设财政资金稳定增长机制，争取生态文明建设投入达到较高水平。世界银行研究报告指出：当治理环境污染的投资占一国GDP 的比例达到2%-3%时，环境质量可以得到改善。五地要灵活运用财政补助、奖励、贴息、注入资本金、风险投资等政策措施，大力引导激励社会资金参与生态文明建设，形成多元投入机制，以满足生态文明建设的需要。构建区域生态文明的法制体系。为解决太湖流域水污染问题，国务院于2011年发布了《太湖流域管理条例》，将流域各省市分割管理水的局面统一起来，解决了不同省市之间以及政府各部门之间的职能交叉、政出多门、执法难、管理难等方面的问题。协同共建地区要加强合作，由国家发改委、环保部等部委牵头，三省市和五个地区共同制定“示范区”的生态环境规章，专门规制区域污染防治、环境保护以及跨流域污染等问题，明确跨境生态文明建设的议事程序和争端解决办法，便于统一协调、管理和执法。

（三）建立统一协调、分工明确、运转高效的推进机制

跨区域共建要建立高效的推进机制和协调机构。太湖流域治理建立制度化的领导体系，由国家发改委牵头，成立了由江苏、浙江、上海和十三个部委组成的太湖流域水环境综合治理省部际联合会议制度，统筹解决综合治理中的重大问题，江苏、浙江和上海分别成立了防治委员会、领导小组和联席会议，建立和完善了各项规章制度和工作机制。“示范区”拟争取国家发展改革委等九部委和京津冀三省市支持，建立“1+2”协调推进机制。“1”即国家发展改革委层面的推进机制。“2”即三省市发展改革委、五地党委政府的协调推进机制。成立五地党政主要领导挂帅的工作推进领导小组，建立定期由常务副区（县市）长牵头的联席会议制度，协调解决重大问题。成立联合办公室，五地发展改革部门各派1名工作人员，搭建五地协同工作平台，开展具体建设工作，工作经费由五地财政予以保障。建立跨区域生态项目联合推进机制，促进流域联合治理、矿山联合修复、跨区域园区间循环经济改造等项目实施。

（四）探索京津冀生态文明制度建设协同模式

研究设立绿色发展基金，探索跨行政区域生态保护补偿机制。目前，国内浙皖两省建立了新安江流域生态补偿机制，新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元，其中，中央财政出资3亿元，用于补助上游黄山地区水环境治理投入，浙皖两省各出资1亿元。以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江予以补偿。跨省流域生态补偿机制建立后，新安江流域水质得到了改善，总体水质持续为优，跨省界断面水质达到地表水环境质量标准Ⅰ-Ⅲ类。“示范区”拟争取国家、三省市及五地政府共同出资设立绿色发展基金，广泛吸引社会投资，形成“基金池”。国家和三省市的出资额度按照五地生态系统服务功能的物质量和价值核算。五地联合成立基金管理平台公司，基金全权委托平台公司运营。平台公司按照市场化原则，选择生态建设、绿色产业等领域经济效益明显的项目予以有偿支持；按照确保公益的原则，选择生态环保领域生态效益明显的项目予以全额补偿。建立生态红线管控制度。五地联合划定重点开发区、限制开发区和禁止开发区三类主体功能区范围，确定水资源、主要污染物排放红线。建立大气污染联防联控机制。统一排放标准，搭建五地实时在线监控平台，实现联合执法、联合防控、联合治理。

（五）探索符合区域特色的生态文明建设机制模式

区域生态文明建设既要联合共建，又要探索各地特色模式。平谷区结合国家森林城市创建，实施天蓝工程、水清工程、地绿工程和靓丽城乡工程，努力形成宜居、宜业、宜游的花园森林城市。一是重点探索建立“产业生态化”和“生态产业化”机制。全面实现“产业生态化”。对现有产业进行全面梳理，凡是不符合生态要求的以及对生态有破坏性影响的，一律清除出去。引进新的企业和项目时，做到“上建生态顶棚”，“下设生态门槛”，“中间念紧紧箍咒”。深入推进“生态产业化”。按照产业化规律推动生态建设，充分发挥和利用好生态环境，积极探索生态资源产业化的新模式，重点发展循环经济产业、绿色产业和生态旅游业。二是建立和完善公众参与机制。在美国纽约垃圾设施选址过程中，居民反馈成为操作程序中的必要环节，城市土地利用审批各个程序均包括公众听证会和投票，社区委员会参与审查。平谷区将通过保障公民的环境权利，加强公民的生态道德教育，完善公众参与的相关政策法规，拓宽公众参与渠道等手段形成全民参与生态文明建设的社会氛围。

（六）建立体现生态文明要求的考核评价机制

五地将按照生态文明建设的内涵和要求，构建生态文明建设评价体系，推进绿色问责。指标体系既要反映生态环境建设，又要反映生态经济建设、生态制度建设、生态文化建设和生态社会建设。建立和完善生态责任终身追究制度和领导干部生态绩效考核制度，实施领导干部自然资源资产离任审计，把生态文明建设作为年终或任期考核评比的硬指标，实行“一票否决”，培养干部的生态政绩观，用领导干部的率先垂范行为推进生态文明建设。