何代欣

(中国社会科学院财经战略研究院，北京　100028)



·财政与税收·

中国结构性改革下的财政收入政策
——大国转型增长与供给侧发力策略

何代欣

(中国社会科学院财经战略研究院，北京100028)

结构性改革下中国政府收入体系和财政收入政策面临大幅度调整的压力。如何有效衔接供给侧改革的减税诉求与经济转型的稳增长、调结构目标，成为检验未来财政收入政策成功与否的关键。当前财政收入政策调整主要包括四个环节：推动大国经济持续增长与兼顾宏观调控，维持财政收入稳定与政策延续性，同步实现创新转型与跨越中等收入陷阱，实施企业与个人微观层面的有效减税政策。基于主流经济理论和对最新数据的分析与判断，本文对供给侧结构性改革下的财政收入政策加以设计：致力于大国政府收入体系的形成与优化，完善稳定财政收入和助力供给侧改革的方式方法，构建有利于创新转型的现代政府收入模式，准确把握减税的外部条件、进度与力度，协调财政收入政策与财政支出需求和财政体制改革的关系。

结构性改革；财政收入政策；供给侧；大国转型

一、引　言

供给侧结构性改革很可能是一个相对较长的过程，政策推出及效应体现需要一定的时间。结构调整更是长期性的，且与经济体量相关。现实中，取得供给改革成功的美国和英国大都有相似的经历，略有不同的是，中国经济还面临相互叠加的周期性问题和结构性问题。未来一段时期，中国财政收入政策不是简单的实施减税，而是依据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的提法，*深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成去全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。收稿日期：2016-06-22基金项目：国家自然科学基金青年科学基金项目“财力上移弱化地方政府借款约束的理论机制、趋势预测及体制优化策略”(71603273)；中国社会科学院创新工程项目“深化财税体制改革与建立现代财政制度研究”；人力资源和社会保障部留学人员科技活动择优资助项目“大国财政转型：中国供给侧结构性改革下的财税政策”作者简介：何代欣(1982-)，男，四川内江人，副研究员，博士，主要从事财税数据分析与政策模拟研究。E-mail:hedaixin@cass.org.cn建立具有大国财政特征的现代政府收入体系，实现可持续发展。就这个意义上讲，全面构建供给侧发力的结构性改革下的财政收入政策，是一项复杂与艰巨的系统性工程。

供给侧结构性改革下的财政收入政策，要有短期企稳经济运行的能力，还要有助力解决中国中长期发展问题的作用。短期看，世界经济步入下行区间，稳定外需的国际贸易政策和国际金融政策急需配套的税收政策。客观上，维持中国的国际竞争力并为转型发展赢得时间的任务比较繁重。长期看，跨越中等收入陷阱、实现经济动能转换、优化要素配置和促进消费升级等战略目标都离不开财政收入政策的支撑。伯格洛夫[1]的研究显示：对新兴经济体来说，在向高收入国家转型的过程中，技术转让、要素流动、管理改善、通过直接或间接方式减少腐败、加强中小企业发展和改进教育质量等，都是经济转型的重要因素。具体到财政收入政策，理应呈现新的特点。

目前已有一些主流研究成果证实结构性改革下的财政收入政策有助于经济转型。供给侧结构性改革着力改善的要素供给配置效率有赖于税收政策的推动。贝纳西-奎里等[2]认为税收政策的三大功能：收入分配、资源配置和稳定经济，都有强烈的供给侧发力色彩。虽然对如何实施供给侧改革及其侧重点和先后顺序等问题，大家有不同的看法，但减税对促进产能出清、创业创新和消费升级的作用广受各方认可。Feldstein[3]和刘霞辉[4]指出减税有利于削减社会总税负水平，降低经济运行成本。高培勇[5]提出进一步优化税种和税制结构，实施间接税向直接税转型。

为更好地分析如何构建供给侧结构性改革下的财政收入政策，打通供给侧改革主要经济学原理和中国现实之间的连接通道，本文将从推动大国经济持续增长与兼顾宏观调控、维持财政收入陷定与政策延续性、同步实现创新转型与跨越中等收入陷阱和实施对企业与个人微观层面的有效减税策略等四方面指出关键问题，并探索解决之道。

二、美国和英国供给改革策略、启示与借鉴

(一)1980—1988年美国的转型与消费再提升

与当前中国类似，实施过供给改革的美国里根政府(1980—1988年)，为中国下一步规划提供了经验与启示。*中国供给侧改革源于供给学派理论，也借鉴了美国和英国供给改革实践，名称有轻微差异，但基本精神与具体措施大致相同。里根政府上台的前两年1981—1982年的消费情况十分糟糕。1978年以后美国国内消费断崖式下跌，扩大内需任务艰巨。放眼全球，整个20世纪80年代国际经济贸易环境不好。1980—1988年美国商品和服务净出口对GDP的拉动呈深V型结构，政府消费支出和投资总额对GDP的拉动则相对平稳。换言之，政府没有坚持遵循传统，刺激总需求，而是恢复市场活力。从数据来看，里根政府供给改革的最大成果是增强国内生产最终销售对GDP的拉动。比较遗憾的是，1988年上台的老布什政府没有持续扩大内需，导致1988—1991年美国国内生产最终销售对GDP的拉动率再次大跌。

(二)1980—1990年英国的转型与资本再积累

英国GDP总量与国际地位决定其转型具有大国发展特征。撒切尔政府(1979—1990年)实施一系列供给改革措施，不仅成功激活了经济增长(其执政时期年均增长2%以上)，而且盘活了国有资产和维持了财政收支平衡(社保减支)。通过计算1978—1992年支出法不变价统计口径下英国GDP实际增速可以看出，在最困难的供给改革之初，GDP实际增速略有降低，其中1980年和1981年分别为-2.2%和-0.8%。至此之后，GDP实际增速转为正。资本形成总额占GDP比重在1980—1990年波动最大，呈M型结构。但1981—1989年资本形成总额占GDP比重高于相邻年份，资本积累特征明显。该期间政府最终消费支出占GDP比重没有大的波动，始终维持在5%以下，可以理解为，没有明显的、扩展性的财政收支行动。

(三)美国和英国改革的启示与借鉴

激发市场活力是供给改革的精髓，纠偏的起点往往源自扭转政府对资源的错配。作为消费主导的大型经济体，美国从消费端激活经济，着力提升非政府消费的占比。一方面，减少财政赤字，缓解政府支出压力；另一方面，降低社会税负水平，增强社会消费能力。作为资本主导的大型经济体，英国从供给端激活经济，削减国有企业比重，着力提升政府财政实力，减轻社会保障支出压力。一方面，推动社会资本积累快速形成，提升资本运行效率；另一方面，财政状况逐步恢复，政府有更多的力量去提升消费和解决就业问题。中国财政收入政策可以汲取美国和英国的经验：第一，维持财政收入规模与财政收入增速要有新的办法。第二，财政减税或增支要以经济稳定为前提。第三，激活投资和消费的关键是政府退出竞争性领域，减轻财政和市场的双重压力。第四，供给侧改革的成效要在市场中体现，消费、投资和进出口都有必要维持在与GDP增长目标相适应的水平。

三、财政收入政策的关键问题与主要环节

(一)推动大国经济持续增长与兼顾宏观调控

供给侧改革关注要素的优化配置，税收的作用十分关键，但如何对劳动和资本征税长期困扰经济学界和财税学界。斯密、萨伊、马歇尔和凯恩斯等不同时期的学者都给出了自己的理解，学者们所处的时代和国家政治经济环境很大程度上左右了他们对问题的分析判断。21世纪初，中国GDP规模成功跻身世界第二。过去三十年，中国GDP增速大多数时候位居世界第一。此外，中国不仅是世界第一人口大国，还是第一大投资目的地国。上述事实说明，中国发展模式具有比较典型的大国特征，大国长期发展的制度基础和宏观调控的政策选择具有一定专属性。

1.大国经济增长体现出的大国财政特征

楼继伟[6]与高培勇[5]指出大国财政的影响力和波及面不同以往。刘尚希和李成威[7]认为财政渗透到国家政治、经济和社会的诸多方面。作为国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，现代财政制度建立对应着一套现代政府收入体系。放置在大国发展转型背景下，科学性、法制化和规范化等现代政府收入体系的典型特征尤为重要。从收入环节看，消费、投资和进出口是政府获取收入的三个主要环节，大国经济增长下的政府收入体系脱离不开对这三个环节的把控。财政收入政策从组织收入迈向巩固经济长远发展的制度基础，还有大量工作有待完成。

2.大国发展模式下宏观调控的方式转换与力度增强

历史上大国经济转型都经历了较长时期和比较艰苦的过程，因为大国不仅经济体量大，而且国际影响深远，各方利益不易协调。当前中国政府收入体系的完备性和现代性特征初显，但并不意味着现有制度已经符合结构转型的需要。具体看，间接税向直接税转型和广义政府收入概念下全口径预算管理都是未完成的工作。国际税收竞争的影响不可低估，对资本轻税和对劳动重税不利于创新转型和收入分配，但有利于国际竞争，这也是美国经济战胜欧洲经济的政策利器。理论上，政府收入中性原则在供给侧调控下更为重要。劳动、资本、土地和创新等供给侧要素的市场优化配置，要更多地依靠市场机制，减少财政收入政策的扭曲。

(二)维持财政收入稳定与政策延续性

维持相对稳定的财政收入是稳定经济增长和宏观调控力度的重要环节，财政收入政策具有延续性有利于供给侧改革中的市场行为者形成稳定的政策预期。中国政府收入体系完善有力促进了财政收入的高增长，政府收入增加伴随收入形式的规范。2008年国有资本经营预算制度正式建立；2010年社会保险基金预算开始编制，企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金纳入预算管理范围；2011年1月1日预算外收入彻底退出历史舞台，预算外资金管理的全部收入纳入预算管理。至此，财政收入全部纳入预算管理，并形成一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算并存的政府预算体系。政府预算体系的规范奠定了财政收入稳定的基础。高培勇[8]指出中国财政收入的高增长得益于经济快速增长、征管效率提高和收入制度完善。Knowles[9]、Trabandt和Uhlig[10]认为基于拉弗曲线的结构性改革采用合适的税率，降低了经济负担，推动了经济增长，进而促进财政增收。相反，如果税率过高，税基收窄，经济受到抑制，财政增收也会很困难。当然，参考拉弗曲线的政策设计，需要注意如下问题：第一，税率调整和收入变化的长期趋势短期内难以显现。第二，劳动和资本的税收负担不一致，减税的边际效果也不同。第三，需要考虑开放经济下国际间税收竞争和国内微观主体的预期，这对于供给侧改革尤为重要。没有大规模的刺激计划，中国经济长期发展动能转换有赖于各方面政策的稳定。这种稳定是政策延续性的体现，也是渐进式改革的新经验。

1.维持财政收入稳定的核心工作是建立统一的政府收入体系

控制财政收入总规模和保证政府收入体系唯一性的任务依然艰巨。何代欣[11]认为如果不能控制财政收入总规模，政府对市场的干预程度便无法估算，减税等后续政策如何制定更无从谈起。如果不能保证政府收入体系唯一性，政府收入活动游离在监管之外，政府收入的合法性将受到挑战。目前简政放权与政府收入体系的统一密切相关，放松管制是搞活经济和降低社会运行成本的体现。更进一步，越位行为导致的乱收费依然在干扰财政收入政策。除税制调整，政府性基金收入改革、国有企业利润处置和社会保障收入管理，在供给侧改革下还应有新的突破。

2.政府税制改革与政策延续性

自1994年分税制改革拉开序幕，中国税制改革进程从未间断。分税制改革目标的逐步实现，为建立具有现代国家治理结构意义上的税收体系奠定了坚实基础。中国税制改革的频率高于同等经济体，这是渐进式改革的结果，也是税收政策变动较大的体现。其优点是税收政策与经济环境之间的互动性强，缺点是过于频繁的税制变动造成市场预期的不确定性增加。从筹集收入的角度，间接税体制有优势，但从宏观调控角度，直接税势在必行。世界大多数发达经济体从直接税往间接税方向走，而中国是从间接税往直接税路上去，两类税种彼此平衡是世界趋势。国家治理能力现代化体现在政府收入体系上就是与市场良性互动。

3.现代政府收入体系的整体性规划

作为现代财政制度的重要组成部分，政府收入体系的总体布局面临整体性重构的机遇与挑战，税收和政府其他收入形式都是未来调整的主要内容。第一，除税收的财政原则、公平原则外，效率原则在当前供给侧结构性改革过程中有更多含义。长期以来，中国税制设计的效率原则不够突出，集中体现在减税和增税的宏观效应没有被深刻理解与探究。相对于间接渐进的税收政策调整，财政支出政策直接快速。但现阶段在政府收入平衡面临更大压力、宏观调控趋于精细化的大背景下，税收政策参与宏观调控的紧迫性陡增且难度不小。此外，实现效率原则还要求税收不能局限于内部运行，政策体系的更新应与整个国家的前进步伐一致。如何设计出消耗尽可能少的人力、物力和财力，进而取得尽可能多的税收收入，并通过税收分配促使资源得到合理有效配置的制度体系，对新一轮的税制改革是一种考验。第二，政府其他收入形式也应改善效率。供给侧结构性改革要为经济注入新动能，前提是政府要有新动能。如何为政府其他收入形式提供更有效的政策设计与制度安排有待缜密思索。

(三)同步实现创新转型与跨越中等收入陷阱

财政收入政策走向很大程度上决定创新转型和劳动创造，创新转型的直接体现是技术进步，技术进步对迈向新阶段的中国经济具有决定性意义。财政收入政策作为影响创新转型的主要经济手段之一，将对供给侧要素配置优化起到指引作用。跨越中等收入陷阱需要更高水平的产出支撑，更需要合理的收入分配做保障。现阶段内需不足特别是居民消费不足，很可能是中等收入陷阱的初期特征。创新产品和服务带来的经济红利，要靠有效消费转化为社会福利总水平的改进。因此，实现创新转型与跨越中等收入陷阱具有明显的同进退特征。

1.有利于创新转型的财政收入政策

2014年以来中国制定了大量创新转型规划，在财政收入政策领域主要有两方面：一方面，抵扣创新过程中发生的费用；另一方面，为创新所得减免税收。此外，行政审批费用减免政策和创业创新补贴政策也发挥了应有作用。实际上，优化支撑创新转型的财政收入政策需要厘清一些规律性经验。Acemoglu[12]认为距离技术前沿面较近的国家，需要尽可能鼓励创新、保护知识产权、促进项目融资和鼓励承担风险；远离技术前沿面的国家，利用现有技术和技术模仿是更优选择。因此，有利于创新转型的财政收入政策，应注意长期政策与短期政策的搭配。总体上，财政收入政策还要避免压低全要素生产率和潜在有效产出。对此，需要鼓励创业行为，其中重大创新依然需要集中力量来实现。

2.有利于跨越中等收入陷阱的财政收入政策

跨越国民收入分配格局下的中等收入陷阱，还需要调整财政收入政策。税收的基本原则是对供给弹性较高和需求弹性较低的商品和服务征税。从收入的可得性角度，税收往往对流动能力强的要素(如资本)轻税和对流动能力弱的要素(如劳动)重税。供给侧改革下依据可得性制定的政府收入体系，显然有悖于跨越中等收入陷阱和扩大内需。从劳动层面看，个人所得税综合与分类改革有利于降低劳动所得税负，特别是工资薪金所得税负。资本层面的问题复杂一些，人民币国际化和美元升值周期决定了未来一段时期不具备对资本课征重税的条件，这是为了防范投资特别是有效投资外流的短期风险。从长期看，跨越中等收入陷阱的财政收入政策是具有更强调控能力的制度安排。

(四)实施企业与个人微观层面的有效减税政策

供给侧改革下的减税政策直指产能出清和鼓励有效劳动。税制设计和税率设置是两个核心问题，减税政策有利于实现要素的优化配置是总方向，具体实施过程中则要结合现实经济环境和发展目标。供给侧改革的一个主要目标是产能出清，削减过剩产能的低效产出，避免其占用要素资源。现实是当前税制结构倾向于大规模制造，在现有技术条件和生产工艺条件下，品类和工艺相似的大规模生产往往缺乏转型升级动力，容易形成过剩产能。此外，不妥当的保护和补贴也导致产能出清困难。如果企业层面的减税是促进资源重新配置，那么个人层面的减税是增加劳动要素的有效供给。从供给侧要素分类看，劳动的税收供给弹性较低，较之资本，受税制变动影响大。有效供给，除了资本的有效配置，还有劳动力的有效供给，税收政策在促进劳动力有效供给方面仍有比较大的空间。

1.有利于产能出清的减税政策

产能过剩的原因很多，产能出清困难也不止于财税政策。从体制层面看，各级政府追求GDP和辖区财政收入两大主要经济政绩。中央层面的减税政策容易触及到这两个层面，产能出清极易遇到困难。当然，对于一些大型国有企业，指令性减产还是有用的。但这毕竟是少数行业和少数企业。从经济学激励相容角度看，鼓励产能出清的税收政策能缩短转型阵痛，减缓GDP降速，并维持财政收入基本稳定。这是最优选择，但不一定能完美实现。破除既有体制机制障碍十分重要，具体包括：分税制财政体制下，减税损失谁来承担的问题；既有的、具有临时性特征的财政税费减免如何过渡到普惠式的减税政策。此外，需要避免与减税关联度较高政策的冲突。比如，现阶段对产能过剩的补贴扶持和优惠信贷很可能会干扰到减税政策的效果。

2.有利于鼓励更有效率劳动的减税政策

鼓励有效劳动是典型的供给侧管理，减税政策会发挥比较大的作用，原因包括：第一，提升劳动供给效率是传统需求侧管理做到不到的，有赖于供给侧改革的推动。第二，减税的实质是增加可支配收入，劳动力增收会有诸多正面效应。比如，增加工作投入、智力资本投入和后代哺育。第三，创新的关键在人，高技术人才受益于减税政策会产生更强的集聚效应。劳动力有效供给也有规模效应，对劳动减税的长期效果突出，整个国家和子孙后代都将受益于尊重智力、劳动光荣的氛围。更进一步，吸引各国智力资源是大国可持续发展的重要特征，对劳动减税会促进更多优秀人才。

3.广义减税涉及全口径政府收入、公共支出和预算体系的全方位改革

给企业或个人减负比减税难。广义减税包括收费、土地、税收返还和非税收入等政府收入体系层面的内容；广义减负包括交易成本和机会成本等方面的内容。前者牵涉政府收入体系改革，后者牵涉市场机制完善。第一，企业或个人减负不仅仅是税收，还牵涉必要的公共服务供给。当今世界主流研究已经跨越就税收谈减税的时代，政府收入与公共服务之间的对应关系渐成共识。减税不到位很大程度上源自政府收入体系没有理顺：有的部门财力不够，需要自行收费补充；有的公权力部门不受约束进行牟利。前者是预算领域的问题，财政支出要跟进；后者是权力监督与违法成本的问题，法治与管理都要配套。第二，广义减负还要考虑企业或个人的交易成本和机会成本。政府减少各类收入确实能够减轻企业负担，但更为重要的是不能因为短期财政收入压力扭曲市场机制。中国财政收入增速已经告别高增长年代，但财政增收的思维惯性依然存在。如果不能减少各级政府追逐财政增收的冲动，那么不能快速带来财政收入的创业创新企业就难以真正获得生存空间。即使是有一定实力的大中型企业，当他们既面对市场压力，又面临各种税费压力时，转型升级也会非常困难。

四、供给侧结构性改革下财政收入政策的转型设计

(一)致力于大国政府收入体系的形成与优化

大国政府收入体系不仅仅组织收入，还牵涉改革、发展和稳定的大局。第一，GDP全球第二和人均GDP迈入中等收入国家的现实，决定了中国政府收入体系的现代化已经起步。大多数大国政府收入体系具有全口径、规范性和法制化特征，这要求未来一段时期中国政府组织收入不能再令出多门。税收收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保障收入要涵盖全部收入类别，游离在此体系外的其他收入，都将视作不合规、不合法的收入形式，应尽快纳入或停止。第二，将征税环节与经济长期发展的关键因素对接，助力供给侧结构性改革，夯实长远可持续发展的制度基础。尽快消除阻碍消费升级和居民增收的收入环节。将消费、投资和进出口环节的需求侧收入模式与劳动和资本等供给侧收入模式对接。在沿袭现有收入体系的情况下，准确估算要素之间的不同税收负担。第三，寄希望于大国政府收入体系支撑经济结构性转型与长远发展。政府收入体系调整比一般性政策变动的周期更长，政府收入体系建设真正发挥作用是一个相对长的过程，这说明不能过高期望财政收入政策能短时间、大力度改变经济形态。第四，财政收入政策调整不能长期止步不前。个人所得税改革、资源税改革、环境税改革和增值税改革等关系转型发展的大事，应快速起步，逐步完善。国有企业资本经营利润充实社会保险基金的比例，距离大多数大国40%左右的标准依然存在差距。具有均等化和统一性特征的社会保障体系，也要依靠现代政府收入体系的支撑。

(二)完善稳定财政收入和助力供给侧改革的方式方法

认清中国财政收入步入中低增速的现实，理解供给侧改革下财政稳定增收的艰巨性。第一，不把财政刚性增收作为未来一段时期财政收入工作的重点。中国财政收入高增长的阶段性高峰已过，通过特殊增收手段继续维持过去十年年均15%左右的财政收入增速并不明智也很难实现。部分地方财政收入增速很可能在未来部分时段出现负增长，这与经济转型有关，也与财政收入增长极限有关。第二，依靠做大蛋糕的思维营造拉弗曲线下财政收入增长新空间。供给侧结构性改革是下一轮财政增收的基础。中国财政收入增长历程伴随多轮改革而生，有制度完善的因素，更有经济红利的因素。做大税基，完善税制，下一个十年财政收入增速与GDP增速大致相当，甚至超越GDP增速的局面依然可期。第三，坚决遏制收入增速减缓和经济下行下乱收费和乱增税现象。在考察乱收费和乱增税的成因时可以看到：一方面，部分地方政府缺乏收入来源，因而筹集收入的动机比较强；另一方面，部分地方政府职权范围较大，随意向市场和社会伸手相对容易。为此，加强对地方政府的一般性财政转移支付，在收入下滑情况下解决地方财政的短期困难。对政府职权带来的收费进行更严格的监管，简政放权力度还需要更大一些。树立政府做不好的事情先让市场做的思维，运用市场手段优化资源配置。乱增税隐匿在乱收费背后不容易被发现，下达财政增收指标导致企业负担加重和财政收入空转等问题容易在经济转型期集中发生。建议逐步取消政府收入增速与GDP增速挂钩的预算制定标准，全面核算税收增收潜力和收入执行可行性，实施真正意义上的中期收入预算和零基收入预算。

(三)构建有利于创新转型的现代政府收入模式

政府组织收入要与创新转型契合，需要熟悉新时期经济发展特征与市场运行规律。事实上，创新转型与跨越中等收入陷阱目标下的政府收入模式具有一致性。未来政策设计需要关注三个层面的内容：第一，创新转型要求对新技术和新工艺的创造和使用减负。加大对创新活动的税负减免力度，将扩大研发费用扣除，特别是人力投入如何扣除作为下一阶段的主要工作。增值税和企业所得税的抵扣应成为主力军，但对新产品和新技术的推广主要使用补贴政策。第二，已占据创新前沿面的领域，税费优惠政策要适时退出。目前中国大部分税收优惠政策均设置进入时点和退出时点，较之以往已经大为进步。但税务机关毕竟不是经济信息的主要观测与分析部门，加强更高层面的相关信息沟通，有助于税收中性更好地发挥市场机制的决定性作用和有限财政资金的杠杆作用。第三，跨越中等收入陷阱要求现代政府收入模式具有更强的收入分配调节功能。从收入规模看，中国具备了调节收入分配的能力。但从税制结构看，有利于调节收入分配的直接税比重偏低，占比更高的间接税不便于调节收入分配。调节收入分配不能忽视国际资本的影响，需要尽快研究跨境资本流动的资本税。在人民币国际化和利率市场化的大背景下，让资本活动既有活力，又能被约束，税制要发挥应有作用。

(四)准确把握减税的外部条件、进度与力度

减税是供给侧改革的经典环节，也是各方面期待比较高的实质性内容。一方面，现有收入规模具备减税的条件；另一方面，对如何减税没有太多经验，也没有比较充分的准备。下一步的减税计划应在外部条件判断、实施进度和减税力度三个方面协调推进。第一，立足降低企业和个人税负。整体上的减税与2010年前后“有增有减”的结构性减税有所不同。降低增值税税率、降低个人所得税与企业所得税实际税负和降低消费环节税负成为本次减税的三大重点。从外部条件看，增值税税率在全面营改增后，需要尽快调整缩短过渡阶段的多档税率使用时间。降低个人所得税需要综合与分类所得推进。降低个人所得税与企业所得税实际税负应从费用扣除和平衡税率两方面入手。降低消费环节税负主要是营改增、消费税税目调整和进口环节关税调整。第二，实施进度需要依据减税成效和财力可承受范围动态调整。减税成效的评估十分关键，中国现行税收效应的评估基础薄弱，微观数据不足和税收归宿复杂是主要原因。相关部门应尽快对减税政策进行评估和压力测试，这有利于弄清减税进度安排，避免冲击到财政的可持续性。现阶段化解地方政府债务很可能不利于发挥地方政府减税的积极性，中央政府应承担更多的减税负担。第三，减税的力度把握。比较静态的测算显示，增值税现行税率每降低一个有效税率大约减税2 700亿元。从其他国家转型期的减税经验看，以既有税收收入的1.5%—3%作为减税幅度相对可靠。如果考虑其他非税收入的减免，这一标准可以适当降低。事实上，在没有完成直接税转型之前，企业和个人只能依靠总税负降低获得减税红利。

(五)协调财政收入政策与财政支出需求和财政体制改革的关系

供给侧结构性改革是中国经济社会发展的特殊时期，该时期财政收入政策与财政支出需求、财政体制改革存在更强的互动关系，促进发展和防范风险是改革过程中最值得关注的内容。第一，财政收入政策调整应与财政支出需求保持一致性。一致性不是传统意义上的“以支定收”或者“以收定支”，而是利用更先进的方式方法确保财政收支偏离不出现大的风险。何代欣[13]认为在减税大趋势和刚性支出增长局面下，应做好财政资金的跨期配置。财政领域应尽快引入跨年度收支调节工具，至少做到相邻年度收入差额的稳定，再迈向多年度之间的收支平衡。第二，财政收入政策调整与财政体制改革的同步性初显。最直接的例证是营改增之后，紧接着增值税中央与地方分成比例调整。长期来看，事权与支出责任相匹配既要遵循外部性、信息复杂性和激励相容性三原则，还要关注效率原则和经济性原则。未来任何财政收入政策调整背后都与财政体制的变动相关联。第三，政策优化与可持续发展之间的内容更加丰富。财政收入政策有构建现代收入体系、优化收入结构和保持收入稳定的诉求，可持续发展有经济稳定增长和各方面协调发展的明确目标。供给侧结构性改革试图将二者彼此融入，并相互促进。可持续发展依然是终极目标，财政收入政策调整“当快则快，该缓则缓”。前者更适用于当前个人所得税综合制改革，后者则更适用于房地产税的讨论。

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(责任编辑：孙艳)

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