仇鑫赵锦春

摘要：金融扶贫是实施国家扶贫开发战略的重要手段之一，也是践行农村金融供给侧改革的重要方面。传统的市场化金融发展模式与金融扶贫之间存在固有矛盾。因此，金融扶贫需要坚持普惠金融理念，是一项政府牵头为主，地方主动配合的全局性系统工程。以江苏苏北地区调研经验数据为样本，分析了苏北贫困地区致贫原因及脱贫难点，揭示了传统金融模式与金融扶贫之间的内在矛盾，在阐述江苏金融扶贫发展基本思路的基础上，提出发展江苏金融扶贫事业，建立江苏金融扶贫体系的对策建议。

关键词：普惠金融；金融扶贫；金融供给侧改革

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.010

1引言

近年来，我国陆续出台并实施一系列金融扶贫政策，发挥金融深化的脱贫绩效。2011年《中国农村扶贫开发发展纲要（2011-2020年）》将金融服务助推贫困地区脱贫上升到政策保障和制度建设的高度，明确指出：“积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。”2013年，党的十八届三中全会也首次将发展“普惠金融”列入会议决议，明确了金融服务扶贫开发战略的政策导向。2014年，中共中央、国务院印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出“完善金融服务机制”的目标部署。2016年，中央七部委基于中发[2015]34号文件，联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”基本方略，全面改进和提升扶贫金融服务，增强扶贫金融服务的精准性和有效性的目标，明确了农村金融改革服务脱贫攻坚的具体政策部署。

在缺乏农村信贷征信体系的条件下，资本的逐利性和低收入农户抵押物缺失形成了苏北农村贫困地区的“信贷约束”。转变传统金融发展模式，提高金融扶贫绩效不仅是实施扶贫开发《纲要》的重要战略部署，同样也是实施农村金融供给侧改革的重要着手。“十二五”期间，江苏省委省政府积极响应中央关于金融服务脱贫攻坚的政策部署，在省内贫困地区尤其是苏北贫困重点县区实施农村金融改革试验区建设，逐步走出一条适应江苏扶贫开发特点的农村金融改革道路。本文以相关评估和实地调研数据为依据，基于苏北贫困地区致贫原因，分析普惠金融视角下江苏金融扶贫发展的思路，并提出相关对策建议。

2苏北贫困地区脱贫难点

2.1低收入农户致贫原因分析

表1是2013年江苏扶贫六大重点片区低收入农户致贫原因和脱贫难点的统计分析。从表1可以看出，在三类导致低收入农户贫困的致贫原因中，因病致贫比例为33.3%，因残致贫比例达到24.0%，而因学致贫比例较低，仅为3.3%。表明，罹患重大疾病致贫是片区低收入农户的主要致贫原因。江苏针对罹患重大疾病和残疾丧失劳动能力的低收入农户有专门的“低保兜底”政策，贫困地区的民政、人社财政等部门能够通过政府专项转移支付保障该类低收入农户脱贫目标的实现。

另一方面，针对因学致贫的低收入家庭，也有相应的政策扶持，保障低收入家庭子女正常的教育需求，对具备中专及本科以上就学资格的低收入子女每年都有专项助学金和助学贷款资助。从评估实际情况看，“十二五”期间，江苏针对因病、因残及因学致贫的低收入农户完全可以通过中短期资金帮扶实现脱贫。

2.2低收入农户脱贫难点分析

表1还提供了苏北六大片区低收入农户脱贫的难点分析。从表中可以看出，技术缺失，劳动力流转以及启动资金缺乏是造成苏北贫困地区低收入农户脱贫难的主要原因。从六个片区的平均水平看，缺技术导致脱贫困难的低收入农户比例为8.0%，缺劳力比例为14.5%，而缺资金比例达到16.8%。其中，在成子湖片区、黄墩湖片区有4成以上的低收入农户是因为缺少产业项目启动资金造成贫困。分析表明，当前片区低收入农户脱贫的主要困难在于缺少启动资金和小额贷款项目资助（见表1）。

3传统金融模式与扶贫开发之间的内在矛盾

在分割信用市场体系下，利率市场化不仅没有缓解农村金融信贷约束，反而加剧了农村金融垄断和农业资金“逆向流出”；提高存贷款利率水平引发了农村借款者和金融机构的逆向选择及道德风险，只会进一步加剧农村金融机构的资产质量恶化。从理论层面分析，受农业生产模式、资本逐利性特征以及信息不对称的影响，很难在传统金融发展与金融扶贫之间找到平衡。

3.1农业生产的特殊性

受传统农业投入资本回报率较低的影响，发展中国家中农村信贷市场利率相对较高，其信贷需求差异性较大，季节性因素和农户财富差异是影响传统农业信贷结构的主要原因，特殊的农业生产经营模式会降低农户的借贷需求（Long，1968；Smith等，1981；周孟亮和彭雅婷，2015）。

3.2资本的逐利性

逐利性是资本要素流动必然规律，工业和服务业项目成本收益比较低，资本流转速度更快，大量的资金流向城市和房地产业，在实体经济普遍缺乏资金的条件下，城乡二元金融机构的形成也难以避免（Ping，2003；金运和韩喜平，2014；王宁等，2014）。

3.3信息不对称

在信息不对称条件下，拒绝借贷的潜在借款者并不会为了获得贷款而增加抵押物，信贷约束会减少抵押贷款的数量，但不会改变每笔贷款的抵押比例（Stiglitz和Weiss，1981）。同时，金融市场的利率管控使银行对待农户的信贷需求具有普遍的歧视，较高的交易成本造成低收入农户更难获得高风险和高杠杆的信贷投放；而在获得银行信贷时具备的天然优势会进一步加强大企业对银行信贷的垄断（Tybout，1984；Yaron，1994）。

产业扶贫是转变传统扶贫模式，搭建“造血式”扶贫开发模式的关键。然而，缺少资金扶持又成为制约苏北贫困地区低收入农户脱贫的“瓶颈”。传统金融模式服务扶贫开发存在天然的矛盾，必须从制度设计出发，以普惠金融为理念，重构农村金融供给体系，才能根本解决农村金融“有效供给”不足的难题。

4江苏金融扶贫发展的基本思路

扶贫开发特别是金融扶贫应是由政府主导的，具有一定公益性的全局性事业，单纯市场机制难以实现脱贫攻坚的目标。“十三五”期间，江苏应进一步发挥金融服务扶贫开发的作用，放宽金融机构准入，加快金融组织形式创新，降低农村信贷成本和信贷风险，从而缓解农村金融约束，提升金融扶贫绩效，以普惠制金融为理念，利用农村改革试验区“先行先试”的政策利好，率先构建完善的苏北金融扶贫体系。

4.1坚持普惠金融理念

坚持普惠金融理念，突出金融扶贫的公益性。普惠金融是指：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。实践中，孟加拉国的格莱珉银行、欧美的社区银行、印尼的BRI银行小额信贷部、日本的三井住友金融集团消费信用部均是践行普惠金融理念的信贷机构体系。普遍金融具有普遍性和惠及性两大特征。一是普及性。它强调金融服务对象广泛化、普遍化。普惠金融的服务对象是被传统金融机构排斥在外的农村中小企业和低收入农户。突出金融机构向农村弱势群体提供金融产品和服务。二是惠及性。它指的是获得低成本资金的能力。传统金融机构偏好对有政府背景的大企业提供低廉的信贷，对农村低收入农户强调成本覆盖和风险分摊，并增加信贷成本。

4.2放宽金融市场准入

放宽农村金融市场准入标准，增加金融“有效供给”。城乡二元金融结构下，小额信贷公司、农民资金互助合作社等新型农村金融组织应运而生。但金融供给仍难以满足农村金融市场需求。一是苏北贫困地区并没有形成多元化金融供给体系。股份制商业银行、地方金融机构缺乏，非银行类金融机构发展缓慢，证券公司、保险公司、小额贷款公司规模小，融资租赁公司、消费金融公司等准金融机构还是空白。二是既有的新型农村金融组织并没有得到相应的法律承认，监管缺失与现实发展的困境造成大量新型农村金融机构难以为继。截止2015年，江苏没有一家农民资金互助合作社得到银监会批准，均为挂靠在当地农工办的企业法人。外部监管缺失，政策执行差异性均不利于新型农村金融组织健康发展。“十三五”期间，江苏应试点给予农村新型金融机构规范的法律地位，颁发金融许可证，明确监管主体，增加合法合规的金融扶贫资金供给渠道。

4.3减少信息不对称

加强征信体系建设，减少资金供求双方的信息不对称。信息不对称是造成农村融资成本上升和农业信贷约束的根本原因。信息不对称条件下，金融机构能以了解低收入农户的真实情况，不仅不利于金融扶贫资金“精准帮扶”目标的实现，也会造成金融机构通过增加信贷交易成本弥补潜在风险，增加低收入农户的融资难度。因此，“十三五”江苏实施普惠金融，发挥金融扶贫绩效的重要着手就是要从金融供求两个方面，建立真实可信的“动态”信贷征信体系。一是提高金融扶贫资金使用效率为导向，确保金融扶贫资金“精准到户”。要加大对低收入农户贫困程度和贫困情况“动态”变化的信息识别，提高金融资金导向的准确度。二是建立金融扶贫资金供给信息平台，为低收入农户的资金需求提供服务。建立信息共享平台，提供扶贫信贷资金供给信息；同时，加大金融知识普及宣传力度，帮助低收入农户摆脱“融资是富人专利”的传统思想。

4.4创新传统抵押模式

扩大低收入农户合理合法的抵押物范围，强化“互联合同”以及“相互担保”的新型担保机制。缺少抵押物品是影响农村信贷，特别是低收入户获得金融资金的重要原因。现有金融扶贫模式下，每户1-2万元的扶贫小额信贷很难满足低收入户发展农业产业项目的现实需要。适当增加对低收入家庭从事农业生产小额信贷的单笔投放金额已成为必然趋势。现实中，金融机构只能通过增加抵押条件和调高贷款利率实现风险可控。因此，一方面，可以适当增加农村金融抵质押物品的范围。将农村抵押物范围扩大至农村房屋、宅基地使用权、林权等，激活农村静态资产。另一方面，在控制金融风险的前提下，创新传统金融信贷模式。创新担保办法，发展建立在互联合同基础上的新型产业资本模式。建立“县乡政府+龙头企业+金融机构+担保公司+农户”、“金融机构+农民专业合作社+农户”、“金融机构+信用评级+农户”等多种担保方法。同时，利用农村社区居民之间的社会资本关系和社交网络，逐步形成“大户+小户”、“富裕农户+低收入户”的相互担保机制。

5构建江苏发展金融扶贫体系的对策建议

5.1完善农村产权交易制度化、增加低收入农户担保范围

5.1.1推广农村产权交易试点

建立规范化、制度化的农村产权交易体制。一方面，明确农民拥有的产权、物权、财权，在现有产权交易成果基础上，确立农村产权交易制度，为进一步扩大产权交易打下法律基础；另一方面，设立农村产权交易机构的专门人员编制，增加对农村产权交易机构资金投入力度，加大力度培养农村产权交易和农村产权鉴定的专门人才。

5.1.2建立统一的农村土地价格评估体系

推进农村产权价值评估体系建设，保障农村产权交易合理、有序、规范。对土地价格进行科学合理的评估是金融机构与借款农户双方能否达成协议的关键，直接影响债权人与债务人的利益分配。建议尽快制订《农用地分等定级估价规程》，建立全国统一的农村用地估价体系，做好农村土地分等、定级、估价三者的衔接。明确由县以上人民政府主导，国土部门牵头，依托基层乡镇土地、财政、农业等部门免费为借款人和金融机构提供土地登记、价值评估、债权拍卖等事宜。

5.2加大扶贫金融宣传力度、增强低收入农户融资信心

5.2.1加强对低收入农户“三农”的征信宣传

构建农村信用体系，以道德为支撑，营造诚实守信的社会环境。人民银行分支机构应以宣传效果为目标，丰富宣传方式和内容，联合政府相关部门、各级团组织、涉农金融机构，开展适合当地农村及农民特点的信用宣传、教育活动，引导广大农户树立诚信方面的道德意识，重视他人和社会对自身信誉的评价，增强对失信行为的防范意识和自我保护能力。夯实农村信用环境建设的思想基础，使诚信、信用意识深入人心，形成“守信光荣、失信可耻”的良好社会氛围。

5.2.2扩大建设“三农”金融服务室

推广金融服务室建设，实现基层农村金融服务全覆盖。建立遍布全省所有行政村的基础农村金融服务室。增加专项资金投入，资金主要用于硬件投入。所有服务室都达到“四固定、四统一、五摆放”，即固定机构、人员（高中以上学历）、职责、场所；统一标识牌、制度牌、宣传架、活动台账；摆放办公桌、办公电脑、电话、金融宣传资料、人民币鉴别仪、POS机等银行自助设备。

5.3完善征信数据库、减少农村信贷成本

5.3.1建立低收入农户“动态”征信系统、实现金融扶贫“精准到户”

建立完善农户征信数据库系统。农村金融普及率低、农民可获得金融贷款资源匮乏的症结主要在于缺乏信贷抵押物和信息不对称两个方面。目前，农村产权交易中心在江苏省内多个地区均有设立，在《物权法》的法律保障下，农户逐步树立土地经营权流转交易意识。与此同时，应当在全省开展农户征信数据库建设，对农民金融需求进行定期调研摸底，同时建立金融机构与农户征信系统沟通平台，让金融机构了解农民金融需求和农户信用评级，促进信息对称，提升普惠金融扶贫信贷效率。

5.3.2推广实践金融机构资金供给信息系统、降低信贷交易成本

建立统一的扶贫资金融资供给信息平台。借助金融部门专业金融业务支撑，联合当地央行、银监会、金融办联合打造农村金融资金供给信息平台，定期对新型农村金融机构的资金供给情况进行摸底，搭建农村金融供求双方信息共享机制，构建乡镇政府、村委会、信用社、农户四位一体的农村信用体系，在降低金融机构授信风险的同时，增进低收入农户对金融机构对贷款供给的了解，促进农村征信授信联系，降低农村信贷中的交易成本，提高金融扶贫授信效率，优化扶贫金融资金的资源配置。

5.4加强组织监管和立法、规范金融扶贫发展

5.4.1加强农村产权交易制度立法

修订完善相关法律法规和政策，规范农村产权交易细则。对农村抵押土地的用途加以明确限制，如规定作为抵押物的耕地使用权的受让人不得改变农用地的功能，以达到保护耕地的目标。立法中还应当规定，一旦抵押人不能清偿所欠金融机构地债务，在土地使用权转移到金融机构的同时，该农户有权优先租赁该土地，从而达到保护耕地、保障农民基本生存条件的目的。

5.4.2明确农村新型金融组织监管部门

省一级金融办主管新型农村金融组织，设立统一的组织规范和监管平台。新型农村金融组织仍缺乏明确的省一级主管部门，缺少全省规范、统一的协调管理机构。以农民资金互助合作社为例，江苏仍未设立统一规范的农民资金互助合作社监管部门。进而造成各地农民资金互助合作社组织章程不一致，财务报表格式不统一，规章制度不一致。既然要发挥新型农村金融组织对金融扶贫的重要作用，就应当规范其发展，其中，设立专门的监管部门和机构是应有之义。“十三五”期间，江苏省一级应设立统一的监管部门加强对新型农村金融组织的监管力度。

5.5控制金融扶贫资金风险、保障资金使用的“非农化”

5.5.1严格控制新型农村金融组织运行风险

设立省内统一的农民资金互助组织监管平台。搭建省一级新型金融组织信息平台，地方农工办、工商部门、人行等多职能部门联合，同时配备具备专业知识和监管经验的专项人才加强农村合作金融组织风险监控。同时，建立统一的操作软件，提高监管效率。由于农民资金互助合作社自运营以来，尚未发现明显投放逾期、管理不善等风险问题存在，但仍然存在较大风险。建议省委省政府尽快出台监管文件，配备相关软硬件设备，搭建省一级的监管平台。

5.5.2开展农民专业合作社信用合作组织试点

全省推广专业合作社信用合作，降低互助金融风险，提高互助金融稳健性。东海县金农农民资金互助专业合作社成立以来运作良好，极大的提高农民互助金融效率，对控制互助金融风险也起到较大作用，因此，可以在现有农民资金互助合作社基础上推广设立基于专业合作社的信用合作，通过不同专业合作社内部的资金融通，满足农业生产中短、频、快资金需求的同时降低“一股独大”和“垒大户”造成的传统农民资金互助组织运行风险。

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