董芳

摘要：在新型城镇化的发展过程中，农业转移人口市民化越来越重要。现有的城乡二元的户籍制度和土地制度、非均等化的城乡基本公共服务以及政府主导下的城镇化运行模式带来了一系列的问题，必须要推进农业转移人口市民化，不断加快新型城镇化进程。

关键词：城乡二元;农业转移人口市民化;新型城镇化

中图分类号：F320;[F292] 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）027-0000-03

党的十八届三中全会报告明确指出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”所谓的农业转移人口市民化，就是在建设新型城镇化的进程中，把农业的转移人口转为新的城镇居民，让进城的农民和城镇居民一样享有均等的城市公共服务，在就业、住房、教育、养老和医疗等方面，确保进城的农民和城市的居民享有完全平等的待遇及同等的社会权利。

一、新型城镇化建设推动农业转移人口的市民化进程

党中央依据城镇化发展的新特点，构建了新型城镇化的新目标。

其基本理念是以人为本，推动经济、社会不断向前发展，提升全体社会成员福利水平。新时期，推进城镇化的本质内核是人口的融合。

一是新型城镇化建设助推了产业升级。以人为本的城镇化就是将人从农村推向城镇，大量的劳动力从传统的土地生产释放出来，出现了大量的农村剩余劳动力。这些剩余劳动力从农村涌入城市，势必会产生更多的生存需要，比如吃、穿、住、行等等，还有一些配套的公共服务和基础设施提供等方面的需求，这在一定程度上实现了产业的转型，拉动了二、三产业的发展。与此同时，供需平衡下，新的产业转型需要大量的劳动力，这些农业转移人口又为二、三产业提供了充足的劳动力。

二是新型城镇化建设实现了农业产业化。土地和市场接轨，是农业产业化的目标。新型城镇化使得一部分人从简单的农业生产解放出来，有条件和机会提高自身水平，灵活思想，加入市场化经营的阵营。同时，土地流转的改革让土地资源能够集聚起来，发挥规模的优势。人和土地在新型城镇化进程中产生了新的融合效应。发挥土地优势，开展一些农业的特色化经营，将农业产品的生产打造成极具竞争性的品牌，依托城镇经济，将企业化的理念和经济实力引入到农业的特色化经营，将农业产品的市场竞争力与现代化的企业理念相结合，从而带动农村经济发展，提高农民收入水平，提高农业产业的科技含量，从而实现农业的产业化经营。新型城镇化实现了城镇与农村在人口、土地和农产品、资源上的良性互动机制，对于解决长期以来城乡差距过大具有重要的现实意义。

三是新型城镇化建设极大地推动了乡镇企业的迅速发展。目前，在各地推进的新型城镇化建设在一定程度上促进了乡镇本土工业的发展壮大。新型城镇化不是简单意义上的农民进城务工，带来的是包括农民就业方式、农业产业结构和农村人居环境等在内的巨大变迁，在我国非常多的地区，很多农民的聚集形成的规模效应，极大地推动了小城镇的高速发展，形成了专业的市场，相当规模的人口集中繁荣了小城镇。同时，大量的农民靠近就业，在转变身份的同时，也带来了思想和观念上的变化，城乡间的差距越来越小。

四是新型城镇化与农业的现代化密不可分。随着新型城镇化的不断推进，农村的土地流转越来越多，实现了一定程度的土地集中，为农村土地的适度规模经营打下了坚实的基础，传统的农业生产经营方式必然要发生变化，农业生产的综合能力得到极大提升，农业生产的抗风险能力显著增强，规模化的农业生产提高了农产品的市场竞争力。新型城镇化还解决了农村大量的剩余劳动力，在转变为城镇人口的同时，消化的农村剩余劳动力产生巨大的现实消费需求，影响了农产品市场的需求结构。同时，我们不难发现，农业的现代化反过来会作用于新型城镇化。农村转移的大量剩余劳动力转移到城镇以后，对基础设施的建设提出了现实的需求，客观上促进了教育、房产、医疗等各项事业的长足发展。农业的产业化实现了农产品的规模化、节约型经营，丰富了小城镇的农产品结构，为城镇的发展壮大提供了极大的资金和空间支持。农业的产业化极大地释放了农村的庞大市场需求，有利于实现农业现代化的发展目标，促进农业发展，带来农民富裕，加快农村发展。

二、农业转移人口市民化的障碍机制分析

近些年来，城镇化建设经历了很大的变革。过去的城镇化只是单纯的人口转移，简单地让人们从农村走向城市，背井离乡，但忽视了配套政策制度的完善，因此，从建国以来对进城的农业转移人口，依次经历了不同的称呼——“盲流”、“农民工”等等，来到城市的农民并没有得到应有的重视和尊重。受旧有的城镇化思想理念的影响，虽然今天的新型城镇化坚持以人为本，但实际上，农业转移人口市民化仍然存在着很多的问题：

1.固有的户籍制度障碍

自建国之始，户籍制度就严格限制着农民的进城自由，最早的规定杜绝农民向城市涌进，农村和城市之间严格的分离，因此就出现了“盲流”的概念，这一时期，进城的农民受尽了歧视，迫于农村生活的贫困流向城市，但仍然被城市所排斥。改革开放之后，这种城乡严重隔离的状况有所松动，政府开始意识到对于农村的发展要逐渐放开这种人口流动严重控制的状况。大量的农民开始从土地上解放出来，投入到城镇经济的建设中去，虽然这种宽松的政策环境下，农民开始有了城市生活还是农村生活的自由，对职业也有了选择，可以继续以土地为生，同时也可以进入城镇，经商或者成为一名工人。但由于固有的城乡二元体制依旧存在，生活的不同却改变不了身份的差异，在当时，他们又有了新的称呼“流动人口”，这也就意味着他们只是进城打工的廉价劳动力，最终还是要返回农村去。随后，农民工的新提法就是在90年代出现，城市的繁荣发展需要大量的劳动力，无论是基础设施建设还是交通建筑、制造业都需要大量的进城农民，他们工作卖力，勤勤恳恳，为城市的建设和发展付出了艰辛的汗水和努力。城市人开始关注这样的一部分人群，认可他们的贡献和付出，但仍然受制于城乡二元体制，他们仍然是具有农民和工人的双重身份，随他们进城的子女仍然无法得到公平的教育，生活水平仍然很低下。总而言之，受城乡二元体制的影响，农业转移人口市民化实现起来困难重重。无法改变的身份差别导致进城农民始终无法享受公平的对待，正是固有体制的弊端所在。

2.非均等化的城乡基本公共服务障碍

非均等化的城乡基本公共服务制约了农民市民化的速度与进程，是农业转移人口市民化的障碍机制。这不仅体现在城乡居民的非均等化收入和分配制度，还有其他很多方面，比如医疗卫生的非均等化服务，又比如教育住房体制的非均等化。这些基本公共服务的提供是人们生存的必然所需。党和政府对于城乡基本公共服务均等化做出过很多努力，比如推行支农支教政策、三支一扶政策，保障一部分农村子女的受教育问题，向农村发展注入高层次的人才，虽然取得了很大的进步和改善，但仍然无法满足越来越多农业转移人口市民化的要求，真正将农民变为市民，平等的公共服务提供仍然是一个深入研究的问题。非均衡的城乡公共服务均等化严重打击农村人口的发展积极性，人员素质尚未能大幅提高的时候容易产生过激的矛盾，影响社会发展，对政府决策的执行会产生负面的抵制情绪。

3.农业转移人口与城市主体间的融合性障碍

新型城镇化推进的过程中，要想让农业转移人口真正融入城市，还存在着与城市居民、企业、当地政府等主体间的融合障碍。对于城市居民来讲，农业转移人口文化水平不高，据统计，2011年，在农业转移人口中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中专及以上文化程度占9.8%。①正因为如此，在融入城市的初期，他们不同的生活习惯，例如垃圾乱扔、大声喧哗等，都会让市民对其有抵触情绪。他们的到来，势必会与原有市民抢夺一些稀缺的公共资源，损害市民的一些原有权益，因此在一定程度上也会有所排斥，这在大城市表现更为突出。文化的差异与偏见使得农业转移人口与市民的完全融合存在着障碍。对于城市的企业来讲，农业专业人口的到来会增加大量的就业需求，这对于企业的发展要求也会增加，要保证工资的按时发放，保证对农业转移人口的入职专业培训等，这些基本的权益保障也会对企业的管理水平和层次提出更高的要求。对于当地政府而言，城市的承载力是融合性障碍的突出表现。对于城市发展而言，经济社会的承载力是有限度的。当地政府不仅要为大量涌入城市的农业转移人口提供必须的基本公共服务，诸如住房、低保、子女教育等服务，以及考虑农业转移人口退休之后的生活保障等问题，还要承担提供这些服务背后高昂的成本。过高的市民化成本也自然成为农业转移人口市民化的巨大障碍。

三、推进农业转移人口市民化，加快新型城镇化进程

当前我国已经进入加快城镇化转型和发展的关键时期，不管是从现实的需求还是发展的趋势来看，都要加快推进农业转移人口的市民化进程，从而实现人的全面发展。

（一）建立健全公共服务相关政策

各级人民政府要因地制宜，切实负起责任，提供高效优质的公共产品和服务，规范相关的法律、政策，打破原有的不合时宜的限制，实现向农村剩余劳动力的政策倾斜。

一是要加强公共产品和服务的供给。各地要结合本地实际，拓宽公共服务的供给渠道，转变长期以来的供给方式。在当地政府承担的基本公共服务的前提下，充分发挥各界社会力量多渠道增加公共服务的供给总量，广泛发动各种社会中介组织和民间团体参与提供公共服务，改变单一的政府提供公共服务的旧有模式，建立适应经济社会发展要求的新的供给方式，在切实解决社会公众的现实需求的同时，探索更好的供给方式，着力弥补公共服务的供给缺口，构建多元化的公共服务供给格局，提高公共服务的供给效率。

二是优化基本公共服务的提供方式。要结合本地的实际情况，整合现有的基层公共服务资源，切实加强现有资源的整合力度，规范公共服务的标准，提升公共服务的现代化，建设完备的综合性服务设施，实现基本公共服务的城乡均等化。要改革现有的公共服务资源的配备方式，在提供公共服务时，要考虑多种影响因素，解决人民群众的现实需求，特别是要加大对人口流动的动态监测力度，制定实施适应新型城镇化建设的标准和规范，科学化统筹城乡基本公共服务。

三是大力发展新型社会组织。当前我国的农业转移人口的社会化和组织化程度比较低，原有的社会管理体制已经不能适应经济社会发展的要求，结合现有的农村剩余劳动人口增多的前提，必须要创新社会管理方式，不断加强对转移的农村剩余劳动人口的管理水平，提升服务能力。要加强管理平台的建设，组织好现有的转移劳动力，提高其社会化程度。同时，注重加大融合的力度和广度，鼓励转移的农村剩余劳动力积极参与新社区组织的各项活动，建设民主参与活动的平台，畅通民意表达渠道，确保农村转移人口的正常、合法权益。要结合本地的实际情况，加强群众自治性质的组织建设力度，建立覆盖全体的服务网络，大力扶持社会组织建设，充分发挥融合作用，广泛开展多种形式的公益活动，帮助进城农民尽快完成身份的转变，适应新的城区生活，产生归属感和依赖感，分批把农村剩余劳动力纳入到正常的管理网络中，实现农民和市民的融合。

四是改革现有的财政支付方式。结合本地的实际情况，广泛考虑进城务工人员的困难与处境，加大基本公共服务的配置力度，在进行中央转移支付的测算时，要统筹考虑，重点突出，对农村剩余劳动力集中的地方要加大补助的力度，特别是提供基本公共服务的力度，要高度重视基础设施建设，营造适合的居住环境，有了财力的保证，各级地方政府才有底气提升基本公共服务的供给水平。

五是建立公平合理的就业制度。要统筹考虑城乡就业情况，改革现有的就业制度，废除不规范、不合理、不公平的就业制度，推行公平、公正的用工制度，形成城乡统一的劳动力市场，废除在职业、工种选择等方面城市对农业转移人口的不合理规定及“先市民、后农民、先本地、后外地”的歧视性的就业政策，要形成自由择业的就业用工制度，实现劳动力的正常流动，提高就业水平，实现农村转移劳动力的合理高效流动，确保形成招得来人、留得住人的政策环境：一是走农村城镇化的道路，实现农村劳动力在当地就业。这种做法能够调整农业、农村经济结构和发展非农产业，有利于充分发挥农村本地的资源优势，引导农民向其他产业就业，加快推进乡镇企业的发展，在吸收农村的剩余劳动力实现就近就业的同时，加快新型城镇化进程。二是，有序实现农村剩余劳动力的流动。重点是向国内的大中一线城市流动，实现大中城市人口的聚集效应。大中城市相对较完备的基本公共服务供给和基础设施建设，在一定程度上能够更好地方便农村剩余劳动力尽快实现就业。

六是建立健全农业转移人口的就学制度和农业转移人口的培训制度。农业转移人口的子女就学问题直接影响了农业转移人口的转移成本和农业转移人口的市民化进程。要充分认识到对缩小收人差距和城乡差别建立公平、公正、和谐社会的重要推动作用。要按照农业转移人口上学比较困难的现实，结合本地的实际，在就业的地区建设一批方便进城务工人员的子女实现就近就读的中小学校，享受基本的教育资源，解决进城务工人员子女就读难的问题。

（二）构建城乡一体化的社会保障体系，解决农业转移人口的后顾之忧

1.解决失地农民的社会保障问题。要加强土地管理，从根本上调整已不合现状的法律、法规及相关政策，改革现有的土地制度，赋予农民土地物权。虽然政府采取了一系列积极的措施鼓励农民种地，但是农村的土地流转现象在各地仍然广泛存在，而且农民失地的趋势还在不断增强。鉴于目前农村的社保机制还没有完全健全，针对农村的社保体系还没有建立，农民养老难仍然还是很大的难题，农村的农民还是把承包经营的土地看作最后的保障和退路。要在农村土地集体所有制的背景下，探索农村土地的具体经营方式，实现农村土地的规模化、集约化经营，确保农民拥有实际上的土地物权，保证农民的实际收益，促进农民大幅度增收，加快建设社会主义市场经济。

2.解决农业转移人口的社会保障问题。农业转移人口社会保障制度的缺失，加大了农民非农就业的转移成本及转移风险，是农业转移人口市民化曲折进程中的一道门槛，更是对社会不公和农民身份歧视的重要表现。以现有的条件，从社会公平出发，首先，要降低农业转移人口生存的风险，参照城镇最低生活保障，探索进城务工人员的最低生活保障机制，保证其基本的生活水平。其次，要参照城市居民的做法，落实农业转移人口的失业保险、医疗保险、工伤保险等制度。在一些基础好的地区，当地政府要为农业转移人口建立统筹账户，提供基本的公共医疗服务，要建立健全公共医疗服务制度。一是要广泛宣传公共医疗的重要性，提高进城务工人员参加保险的积极性。二是要严格要求各企事业单位按政策规定投保，加大监察执法力度，对于无视参保政策的单位要加大处罚力度，形成按时、按标准、按要求投保的局面。三是要提高政府的公共服务水平。要在当地财力允许的前提下，扩大城镇社会保障面，把符合要求的进城务工人员纳入城市医保，提高城市医保的供养水平。

3.重视农村人口的保障。政府要通过财政投入，加强协调组织，切实提高现有的农村新型合作医疗的报销水平，在统筹城乡发展的同时，探索更加符合农村实际的医疗制度，确保广大农村居民的医疗保障，切实解决农村居民因病致贫的实际困难，实现城乡社会保障体系一体化，形成与城镇保障体系相衔接的实施方案。

（三）加速中等城市扩容，发展市场引导和政府调控相结合的城市化道路

在我国660多个城市中，相当数量的城市是小城市，特别是规模较小的小城镇，城市基础设施较差，居住环境不理想，对于农村转移人口的吸收能力极其有限，无法满足新型城镇化建设的现实需要。各地政府要在市场机制推动下，注重发展一定规模的小城镇，详细规划发展前景，注重基础设施的建设，确保基本城市功能的完善，尤其要注意的是，有序高效吸引高层次人才向中小城市流动就业，实现新型城镇化的科学发展，提升城市的素质和人文水平目前，我国的特大城市已经积压了相当数量的人力资源，城市病比较明显，与此同时，很多的小城市严重缺乏人才，发展缓慢，也难以实现农业的剩余劳动力就业。因此，加速中等城市的发展势在必行，有效吸收来自大城市的返乡就业人员和农村转移人口，就近实现再就业。从现在的发展趋势来看，加快推进新型城镇化必须加速中等城市的发展，提供基本的公共服务和居住环境，保证农村剩余人口的就近转移消化。特别要指出的是，在加快推进新型城镇化的历史进程中，我们要高度重视农村转移人口的市民化过程，注重不同类型城市的政策安排，规范不同规模城市的发展规划，积极稳妥地做好农村转移人口的进城就业问题，要提供基本的公共服务，加大基础设施的建设力度，保证居住环境，有序推动吸收农村转移人口的进程，扎实推动新型城镇化建设不断向前发展，实现经济社会的良性互动。

注释：

①吴宝华，张雅光.马克思主义城乡融合理论与农业转移人口市民化[J].思想理论教育导刊，2014（7）：82.

参考文献：

[1]杨璟.新型城镇化背景下安徽省农业劳动力转移就业模式的选择.现代经济信息，2015，1.

[2]刘儒婷.新型城镇化视角下农业转移人口市民化探析.农业经济，2014，10.

[3]何增科.马克思、恩格斯关于农业和农民问题的基本观点述要.马克思主义与现实（双月刊），2005，5.

[4]黄祖辉，毛迎春.浙江农民市民化—农村居民进城决策及进城农民境况研究.浙江社会科学，2004，1.

[5〕姜作培.农民市民化：制约因素及突破思路分析.浙江社会科学，2003，6.

[6〕王道勇，郧彦辉.农民市民化传统超越与社会资本转型.甘肃社会科学，2005，4.

[7]漆向东.中国农民市民化的制度安排.中国经济问题，2006，9.