郑继汤

【摘 要】依法执政要求党依据宪法法律治国理政，改革和完善地方党委的领导方式是实现依法执政的重要举措。在研究地方党委领导方式法治化问题时，我们必需科学界定地方党委领导方式法治化的内涵，确立地方党委领导方式法治化的价值目标、基本原则与制度供给三大理念。

【关键词】治国理政 地方党委 领导方式 法治化

【中图分类号】D92 【文献标识码】A

日前，习近平总书记就学习毛泽东同志《党委会的工作方法》作出重要批示，对各级党委（党组）领导班子成员特别是主要负责同志重温这篇著作，提出明确要求。与此同时，中共中央政治局会议审议通过修订版《中国共产党地方委员会工作条例》（以下称“条例”）明确提出，“加强和改进党的地方委员会工作，提高党的执政能力和领导水平，促进党的执政目标的实现”。笔者认为，这些对地方各级党委会的要求和规定，其目的是要完善和规范地方党委领导，探索治国理政实践中地方党委领导方式法治化的道路。

所谓的地方党委领导方式法治化是指地方党委运用宪法和法律实现自己的领导任务、发挥自己的领导作用的具体形式和模式。地方党委的领导方式要体现人民意志。在地方党委领导方式实现法治化的过程中，只有以人民利益为价值取向，才能实现地方党委与地方国家政权机关之间有效的制度衔接。

地方党委领导方式法治化必须符合人民意志

法律是人民意志的体现，地方党委运用法律来实现自己的领导任务，通过法治发挥自己的领导作用，这是对人民意志的最好体现。但现实中，个别地方党委常以坚持“党的领导”的名义，包揽具体的政务、事务，选择性的适用国家法律，甚至干预具体案件，将人民法院和人民检察院当做自身的工作部门。而一些地方检察院和法院也把为本地经济保驾护航作为自己的一个功能定位，这难免形成地方保护主义，出现了“政令不出中南海”和“地方利益的法律化”的怪象，这不利于党的政策和国家法律的贯彻实施，与实现地方党委领导方式法治化背道而行。

我们要充分认识到这种领导方式的严重弊端：一是它不符合人民意志。党带领人民制定宪法和法律，宪法法律是党的意志和人民意志的根本体现，地方党委带头守法，就体现了党和人民的意志。二是它违背了党对地方党委领导地方工作的职能定位——总揽全局，统筹各方。地方党委领导也是政治的领导，不具体处理和包揽政治事务。三是它与独立司法的精神相违背。司法的本质是一种判断，要获得公正的判决就必须站在一个中立的立场，地方党委是我们党执政兴国的“地方指挥部”，权力很大，如果介入案件将会严重影响案件的公正判决。因此，实现地方党委领导方式法治化首要目标就是要符合人民意志，只有获得人民的认同，地方党委才能真正发挥在解决地方事务中的领导核心作用。

地方党委领导方式法治化必须遵守党内民主的原则

地方党委作为领导集体必须集体决策、分工负责，保证依法决策、民主决策和科学决策。第一，地方党委作为党的地方组织需要遵循党内民主的制度。在经历了“文化大革命”的沉痛教训后，加强社会主义民主和法制已经成为共识。当年邓小平同志在谈到要改革党的一元化领导方式，解决权力过分集中于党委第一书记时指出，“各级党委要真正实行集体领导和个人负责制相结合的制度。重大问题一定要由集体讨论。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”。习近平总书记在中央党校县委书记研修班的讲话中指出，县委书记是一班之长，要带头执行民主集中制，不把“班长”当成“家长”，特别强调涉及资金、项目、用人等问题要按照程序集体研究。

第二，地方党委的领导方式和政府的运行方式法治化的有效衔接，也需要以党内民主作为桥梁。“党的领导方式、执政方式向民主的法制的方向转变，需要遵循民主的操作规则。”民主无论作为一种价值，还是决策方式，它能够有效地将地方党委的主张通过法定程序形成地方性法规，让地方党委推选的干部通过法定程序进入到地方国家政权机关，这样做有利于在地方党委意志的形成和党管干部原则的实施过程中，实现地方党委领导方式的法治化。

第三，民主的领导方式具有亲和力，能够得到基层人民群众的认同，从而保证执政地位的稳固。

地方党委领导方式法治化必须符合宪法、法律和党内法规的要求

长期以来，不可否认存在这么一个问题：我们过多强调了地方党委集中统一领导，而对真正体现人民当家作主重视相对不够。简单化地理解地方党委领导，混淆了政治意义上“政党—人民”关系中的领导，混淆了行政管理意义上“首长—下属”关系中的领导，更有甚者把地方党委领导人民当家作主错误地理解为地方党委替人民当家作主。这个问题不解决其后果是很消极的。一方面，容易造成地方党委忽视了密切联系群众的重要性，极易滋生官僚主义和以权谋私；另一方面，人民群众在现实中无法理解和认同现有地方领导体制中体现的民主价值，以致于会产生以观众的眼光和心态去看待这种领导体制，使得人民当家作主这个极为重要理念失去了社会成员的认同。

在实践中地方党委是我们党执政兴国的“地方指挥部”，而宪法和法律对地方党委的权力、职责没有进行规定，但是宪法、党章规定各级党组织必须在宪法和法律范围内活动。因此，地方党委主要领导人的法治意识的高低，决定了地方党委严格依据宪法和法律办事的程度。这里面有两个问题要引起我们高度重视。一是地方党委主要领导人作为全面推进依法治国的“关键少数”，不断提高他们的法律意识、法律素养是十分重要的，习近平总书记对此有专门深刻论述。二是在地方这一级政权架构中最容易出现违背全面依法治国的情况。如“黑头”不如“红头”，“红头”不如“白头”，“白头”不如“口头”，等等。

此外，由于党组织在司法上的不可诉性，容易使地方党委的领导缺乏约束。因此，地方党委领导方式的法治化最重要的一条就是，地方党委作为全面推进依法治国的“关键少数”，在领导处理各种事务时，应主要依靠法律，带头依法决策，定期听取政法机关工作报告，作促进公正司法、维护法律权威的表率。邓小平同志在谈到党的领导体制改革时深刻指出：“党委领导工作第一条是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法办事。”

为实现地方党委领导方式符合宪法法律的要求，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。为增强地方主要领导干部法治意识对地方党委领导方式的正向影响，《决定》提出，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。这些举措的推出，十分有利于将地方党委的领导方式纳入法治化轨道。

实现地方党委领导方式法治化所确立的这三大理念是一个有机统一体，是地方党委领导方式法治化的内在要求：符合人民意志的理念是价值目标；符合党内民主的理念是基本原则；符合宪法、法律和党内法规的要求，解决的是地方党委领导依据问题。支撑地方党委领导方式法治化的三大理念，从价值理念、基本原则和制度供给这三个维度构成了地方党委领导方式法治化的内涵，从而实现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

（作者单位：中共福建省委党校法学教研部）

【注：本文系中共福建省委党校、福建行政学院青年项目“地方党委依法领导研究”（项目编号：2015C04）阶段性成果】

【参考文献】

①张太原：《学习<党委会的工作方法>》，《学习时报》，2016年2月29日。

②张恒山：《依法执政——中国共产党执政方式研究》，北京：法律出版社，2012年。

③孙国华：《依法治国与改革和完善党的领导方式和执政方式》，《政治学研究》，2002年第4期。

④王长江、姜跃：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社，2002年。

责编/高骊 温祖俊（见习） 美编/王梦雅（见习）