秦前红

【摘要】落实难成为阻碍改革深入推进的拦路虎，“拖、抄、等、选”成为落实改革的另类新常态。破解改革落实难的窘境，使改革方案落地生根，需统合改革共识吸纳基层意见，制定科学合理的方案，完善责任落实机制，健全激励措施和评价体系等。

【关键词】改革推进 落实难 决策体制 执行机制 【中图分类号】D625 【文献标识码】A

提出改革方案易，落实改革方案难

十八届四中全会后，掀起了新一轮改革热潮，进入“全面推进依法治国”的新时期。习近平同志指出：“处理好改革最先一公里和最后一公里的关系，突破中梗阻，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”然而改革目标仍未完全实现，所以改革方案层出不穷，以法院系统为例，每隔五年都会推出新的改革方案，倘若第一次改革目标能完全落实，后续即使需进一步完善，只提出局部性改革建议即可，无须屡次提出综合改革方案。提出改革方案易，落实改革方案难，落实过程中各种利益博弈更加激烈紧张。落实难具体表现在以下方面：

拖延改革进度，消极应对改革。但凡改革都有风险，改革方案下发之后，不少地方习惯按兵不动。在改革前景不甚明朗时，考虑到推进改革需承担的政治责任，这种策略不失为明哲保身的“明智”之举，也暗合部分官员不求有功但求无过的政治心态。“枪打出头鸟”成为官场潜规则，谁也不敢先着手，都等待对方出台落实细则，自己便参照执行，落实的进度一缓再缓、一延再延。

照抄中央文件，缺乏主动思考积极求变意识。不少地方一字不落照抄照搬中央文件，乐意成为中央的传达室，陷入教条主义的误区。党政官员存在怕出事不敢担责的心理阴影，误认为原封不动照抄原文，就是紧跟中央步伐与中央保持一致。如果不能吃透方案精神，结合实际出台实施办法，基层更无权力擅自改革，最终陷入以文件落实改革以会议落实改革的局面。

一味依赖上级指示，将改革矛盾层层上交。任何改革在落实中都会遇到困难，否则，改革早已毕其功于一役不会迁延日久。有些地方在推行中，不管遇到多大困难，都暂缓改革层层上报等待上级进一步指示。若事事由中央决策地方遵令执行，自然减少了出现偏差的可能，但也将贻误时机，使改革陷入无效率低水平循环中。

选择性执行改革方案，随意裁量打擦边球。顺利落实改革还需执行者有足够的勇气和魄力，稍显遗憾的是当前有魄力的执行者太少，大部分执行者都较为“聪明”选择性改革，这也是官场文化中“不得罪人”的思维作祟，对于利益变革较大的硬骨头，滥用自由裁量权，绕着方案走。殊不知，法治改革的核心是建立规则之治，以自身利益为衡量标准，随意裁量选择性改革，恰恰是人治思维的表现，与规则之治相距甚远。

法治改革方案为什么搁浅

改革方案大多贯穿了法治的精髓，符合建设法治国家的基本规律，但改革方案执行中多次搁浅，绝不是个人因素导致，而是执行过程出现了制度性困境。若不深入分析背后的原因，将导致改革陷入疲惫，进入决策躁动执行休眠的境地。

一是少数改革方案急于求成，目标宏大与现实脱节。法治改革方案大多规划了理想蓝图，设计出美好愿景，渴望短期内实现法治，理论上这些方案都很正确甚至完美，却容易忽视改革规律和现实条件，导致方案出台后，目标宏大显得急于求成与现实脱节。如《人民法院五年改革纲要》提出“按照规范化、规模化的要求合理设置人民法庭”，这本是完善审判层级提高审判质量的重要举措，也是审判改革应该坚持的方向，能有效遏制法院随意设置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤销城市市辖区内的人民法庭”，则显得不切实际，从纲要下发到最终落实只有14个月，在如此短的时间内，难以合理安排法庭人员的工作，安抚其情绪并保持法院系统稳定，果不其然，此项改革缺乏可行性最终不了了之，时至今日不少市辖区仍然下辖人民法庭，如武汉市汉阳区法院下辖十里法庭和江堤法庭。

二是部分改革方案过于原则，欠缺具体的指导意见。中央站在全局的角度思考设计改革方案，方案必须较为宏观原则才能有效统领各地具体改革，这本无可厚非，也是中央设计改革方案难以避免的。但在当前的执行体制下，若方案不能提出明确指导意见，则地方改革将陷入无所适从无法可依的局面，要么事事请示中央贻误改革时机，要么随意自由裁量曲解改革本意，使改革陷入“一放就乱一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下发《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》希望能提高司法效率促进司法公正。理论上讲“繁简分流”是科学的案件审判制度，能集聚优秀的审判人员集中处理复杂案件，实现简案快审繁案精审的目标。《意见》提出的各项原则固然正确，但欠缺实际执行的具体细则，没有定义何为简单案件何为复杂案件，何种法官审理简单案件，审理复杂案件的法官能否提升待遇等。据了解，有的法院仍然简单采取随机方式，不论案件难易随意分配；有的法院因缺乏待遇激励机制，大部分法官都认为自身业务能力不强希望审理简单案件。因此，为保障改革方案顺利落实，现有制度模式下在提出原则性规范时，还需兼顾具体指导意见和实施办法。

三是某些改革方案政出多门，朝令夕改难持久推行。大型改革方案不是一家单位能独立完成的，需要不同机关协调配合，特别是法院和检察院需通力合作。如果不能精诚团结统一思想，即使方案勉强出台，后续执行中仍难免横生波折，甚至出现改革方案政出多门相互冲突的局面。如在检察机关参与行政公益诉讼改革中，检察院与法院对起诉主体存在争议，检察院希望自身主导行政公益诉讼，明确检察机关为唯一的起诉主体，法院则希望其他公益组织能分享一部分起诉权，适当扩大起诉主体范围。必须保证改革的连续性和稳定性，防止改革方案浅尝辄止朝令夕改，若经常出现后一项改革推翻前一项方案确定的规则制度，将使改革方案的权威性荡然无存，导致在实际执行中虚与委蛇、敷衍了事。

四是改革压力叠加下移，基层疲于应对难以深入。法治改革主体众多内容广泛，改革渐成层层下压之势，方案制定主体包括中共中央，全国人大，最高人民法院，最高人民检察院等，方案内容既可以是国家层面司法改革，也可以是某一系统的局部改革，还可以是针对个案开启某项诉讼程序审判规则的改革等。当前，社会已经深深打上了改革烙印，事事想改革时时讲改革，不同部门可以就同一项制度从自身角度分别提出改革方案，以致方案层层传导压力叠加下移。执行者尤其是基层工作者，要花费不少时间研读学习各项改革方案，还须处理大量业务工作，真正用在落实改革上的时间极为有限。如基层法院审判人员，业务繁重审判压力大，频繁参观培训研讨学习占用较多时间精力，面对日常审判业务尚感力不从心，改革效果不尽如人意也就不难理解了。

五是基层人员执行力度不强，待遇激励机制不健全。当前囿于种种原因，基层司法人员素质还不高执行力不强，部分审判检察人员，学历层次不高，非法学科班出身，对法治改革缺乏深入理解。现有待遇激励机制不健全，难以跟上时代步伐，削减了基层落实改革的积极性，而社会各界对法治的殷切期望，无形之中增加了司法人员的工作强度和心理压力。一方面工作繁、责任重、压力大，另一方面却地位低、待遇薄、升迁难，一些骨干法官要求调离法院，办案一线的司法官素质总体而言达不到要求。这导致改革陷入恶性循环，社会对正义的期望越高，司法人员的压力越大，优秀司法人才越可能逃离基层司法机关，使基层司法人员素质下降执行力减弱，最终导致社会怀疑改革的意义。

六是注重改革方案决策宣传，惩戒和督导力度不足。改革难以摆脱重决策轻落实的顽疾，这与注重前期宣传引导，轻视后期惩戒督导有很大关系。方案出台后应立即通过官方媒体，在网站、报纸和期刊上大规模宣传报道，强化方案的重要性。但督导惩戒措施则凡善可陈，缺乏制度化规范化模式，习惯于年初布置改革方案，年终前往基层调研督导，中途无法判断执行进度是否达标执行措施是否合规等。年终督导大多以听汇报看材料等形式收场，蜻蜓点水式的浮在表面，没有沉下心来思索到底取得哪些成就。对落实改革先进单位评奖评优多方报道，然甚少听说哪家单位因落实改革不力被问责，须知，有奖有罚才能起到激励先进鞭策后进的效果。

完善执行制度，破解落实难的痼疾

找准病根还需开对药方，当下要汲取过往改革未能完全成功的经验教训，适时调整旧有改革模式，完善执行制度，以求逐步破解落实难的痼疾。

第一，中央统合改革共识，避免改革碎片化。如何根据法治的一般理论，遵循法治的基本规律，建构能解决中国问题的具有中国特色的司法体制与机制，是中央顶层设计和地方实践探索的关键。要彻底消除部门利益藩篱破解利益固化的困境，需树立法治改革是全局性改革的共识，统筹规划综合考量，防止各部门各地区自行其是恣意妄为，以致改革碎片化。司法权本就是属于中央的权力，由中央统一规划合情合理，各地方和部门需尊重中央在法治改革中的权威地位，抛弃地方保护和部门保护的传统思维，站在全国一盘棋的角度审慎对待法治改革。

第二，注重吸纳基层意见，提升方案科学性。制定方案时应尽可能吸纳利益相关者的意见建议，尤其是基层司法人员的建议，以往法治改革方案大多由中央或省级司法人员和专家学者共同研究拟定，导致方案过于理想化，对基层实际执行中可能存在的困难估计不足。如早在2004年《人民法院第二个五年改革纲要》提出要“建立法官员额比例并逐步落实”，员额制事关司法人员的切身利益，是司法人事管理制度的核心，牵涉面广利益纠葛复杂，在法院二五改革期间根本无力推动，直到十八届三中全会强调推动司法体制改革以来，才于2014年6月在6个省份开始员额制改革试点破冰。改革方案规定的落实时间通常较短，往往以三年或者五年为限甚至以一年为期，导致落实过程浮于表面、落实方法过于简单，存在许多遗留问题，影响改革目标的全面实现。今后制定改革方案必须充分吸纳基层意见，考虑改革执行的可操作性和现实条件，以一线法官检察官为本、面向基层、眼睛向下的司法改革实施方案，才能取得预期成效。

第三，完善责任追究机制，强化落实力度提升基层待遇。法治改革方案一般包含目标意义、方式方法、时间期限等内容，但欠缺责任追究条款，在无法追究执行者改革责任时，改革方案逐渐由强制性变成了建议性，失去对执行者的约束作用。法治改革的责任追究机制，是使这项制度发挥作用最有力的武器，若缺乏责任追究，改革方案的落实仅依赖于执行者的自觉和道德约束，须知，简单的以宣传教育督促检查来促进改革落实，不过是方案制定者的一厢情愿。同时，还必须正视基层司法人员工作压力大待遇低的现状，强化落实需要留得住人才并稳定人心，没有健全的待遇激励机制，难以吸引优秀的法治人才，在基层待遇普遍偏低、人才外流严重的今天，良好的待遇激励机制弥足珍贵。完善待遇机制还要打破吃大锅饭的传统，发挥多劳多得的激励效应，在普遍提升待遇的基础上凸显差别，才能激发基层司法人员的工作热情和动力。

第四，改善督导评价体系，既重视改革结果也重视过程。当前督导评价体系还停留在注重文字材料数据汇报上，这固然是督导评价的一种方法，但不应该将其视为唯一的工作方法，更不能让督导评价沦为形式，避免参观访问式的督导，应不拘泥形式时时督导综合评价。在方案落实中，深入基层督察贴近实际指导，妥善解决基层在实践中遇到的障碍及存在的困难，使督导成为下级反映情况上级解决问题的互动模式。另外，评价体系需精细化，注重改革过程和实际效果，充分考虑地区法治发展水平的差异，法治改革目标的实现较为漫长，中间会遇到各种障碍，基层落实改革方案就是法治逐步完善的过程。有些地方法治发展较为落后改革困难大，要取得突出成果更为不易，评价体系需综合考虑改革过程，不能简单以改革结果来认定改革成效。

从改革方案的提出，到执行落实，再到考核评价，是一个系统化的过程，三者同样重要不可偏离，要彻底纠正以往某些改革虎头蛇尾的弊端。妥善解决改革落实难的痼疾，需统一思想凝聚共识，将深化改革作为共同的奋斗目标，使大家心往一处想劲儿往一处使。

（作者为武汉大学法学院教授；武汉大学法学院博士研究生李雷对本文亦有贡献）

【参考文献】

①陈光中，龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》，2013年第4期。

②冀祥德，邓超：《司法改革“上海方案”价值评析》，《政法论丛》，2014年第6期。

③葛洪义：《顶层设计与摸着石头过河： 当前中国的司法改革》，《法制与社会发展》，2015年第2期。

责编/张蕾 美编/宋扬