新能源汽车需要什么样的产业政策

撰文/N.E.S 姚思宇

据不完全统计，我国从2009年示范推广新能源汽车至今，共累计销售79.4万辆各类新能源汽车，已成为全球第一大新能源汽车市场。在优秀成绩的背后，产业政策可谓是发挥了不小的作用。但随着市场形态、消费需求等的不断创新和变化，新能源汽车的产业政策是否需要作出相应的调整？

那么，我国从2009年开始示范推广新能源汽车发展至今，产业政策究竟起到了哪些作用，未来又将需要发挥怎样的作用呢？

产业政策与市场表现

回顾新能源汽车刚刚示范推广的两年（2009、2010），是新能源汽车产业政策频发的年份，陆续出台了示范城市补贴政策、个人购买新能源汽车试点城市及补贴办法、新能源汽车生产企业及产品准入规则、新能源汽车发展技术路线等。而奠定新能源汽车在我国众多产业中重要地位的当属2010年10月10日，国务院印发的《关于加快培育发展战略性新兴产业的决定》，将新能源汽车作为国家七大战略性新兴产业之一，其地位之高、之重溢于言表。

与之相应的，由于国家的大力支持，各地方政府的积极响应配合，2009-2011年期间，我国的新能源汽车市场表现颇为积极乐观。虽然当时的技术水平及产品成熟度均不高，但公交、出租车及城市环卫等公共领域均积极采购，敢于尝鲜，涌现出一批批“敢于吃螃蟹的人”。诸如深圳市鹏城电动出租车公司的成立，旗下出租车均采购纯电动车型，凭借其环保、价低、零噪音等优势，一时间得到深圳市民的好评；合肥市第一条纯电动公交线路，全线30辆公交车均采用纯电动大巴，成为各地公交学习的案例之一；北京房山区纯电动出租车公司成立，在房山地区投放100辆纯电动出租车以满足当地人们的出行需求，成为当时一次性投放纯电动出租车数量最多的公司之一。在“十城千辆”示范推广工程期间，这样的案例不胜枚举。

2012年7月，工信部正式颁发《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》，被视为我国新能源汽车产业发展的最高纲领。规划确定了我国新能源汽车发展的技术路线，并指出到2015年纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量力争达到50万辆，到2020年纯电动和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆，累计产销超过500万辆。

面对这一系列销量目标，市场曾一度有过争论，担心目标是否过于乐观，在节点上是否能完成。但争论很快就被各类优惠扶持细则等抚平，新能源汽车市场再次呈现出一片蓬勃的景象。

然而好景不长，产业规划推出后，国家虽又零散地发布了关于减免车船税、免征电动汽车车船税等优惠政策。但整体比较发现，经过 “十城千辆”示范推广工程后，进入2013年，新能源汽车的相关政策进入“静默期”，产业发展也濒于停滞。与之相应的，市场由于缺乏政策指导，尤其是缺乏明确的补贴方案，2013年的新能源汽车销量较上一年，并没有明显的增长。

目前，我国缺乏大量的林业资源保护管理专业人才。大部分员工在高中或以下受教育。受过高等教育的管理人员严重短缺，只有少数受过本科或高等教育的管理人员。这在很大程度上是因为我国林业发展空间尚未得到充分开发，许多专业人士认为没有发展空间，因此很难留住专业人才，加上林业资源保护管理岗位具有流动性的特点，所以效率不是很高。管理水平很低。

经历了9个多月的空窗期后，2013年9月，财政部联合工信部、科技部、国家发改委颁布了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，明确了新一轮新能源汽车的补贴办法。沉寂了近一年的市场终于又重新恢复了活力，订单、采购、投标，生产、销售、推广又重新提上了日程。

通过近4年的示范推广，无论是技术水平还是产品性能，都有了很大程度的提高，设备配套设施建设以及消费者接受度也随之有了较大发展。于是，进入2014、2015年，私人购买新能源汽车逐渐成为新时尚，而此时的产业政策也逐渐从购买环节向使用环节倾斜，诸如不限购、不限行，免购置税、免车船税，各地方政府及新建小区、公共停车场、购物广场、医院等公共场所必须为充电桩建设提供便利和支持等政策，均有效地助推了新能源汽车私人消费市场的打开。而此时，我国的新能源汽车销量也终于从万辆级向十万辆级迈进。

产业政策的利与弊

眼下，我国虽为全球新能源汽车销量第一的市场，但不得不承认，在一些关键技术方面仍未有质的突破，且按照2012年的产业规划目标来看，也并没有在计划的时间点内达标。于是，当产业政策是否有存在必要的思潮泛起时，新能源汽车需要怎样的产业政策的思潮也随之水涨船高。

想要分析产业政策的利与弊，就首先要弄清楚我国的产业政策是如何制定的。有学者指出，中国产业政策的制定和实施有自己的特色，最大的特点就是自上而下制定和实施。

基本顺序就是中央先根据经济发展的阶段以及发展中的一些问题和障碍，做一定的顶层设计，制定一些重大的产业政策目录。目录确定后，各级政府则要根据中央政府的纲领和指示，制定实施细则和相应的鼓励政策，而所谓的扶持和鼓励大多是以中央及地方财政资金补贴的方式落实，再配以部分优惠措施。随后，各地方为了能够积极响应国家号召以及更好地完成既定目标，于是通过招商引资，吸引更多企业项目入驻本地，一方面可以获得更多税收收入，另一方面又能为本地落实中央产业政策添砖加瓦。

比照新能源汽车的产业政策，与上述学者的描述几乎异曲同工。这种自上而下的政策制定与实施，好处在于，首先具有一定的强制性。例如国家要求对新能源汽车给予一次性购买补贴，由中央财政和地方财政双重出资，按照1:1的比例发放。这就是强制性的，任何地区、任何人购买新能源汽车都将获得此项优惠。其次，具备教化民众的作用。推广新能源汽车是从中央层面明确的发展方向，具有相当的高度和纲领性意义。

然而，这样自上而下的产业政策，其弊端就在于容易出现由于缺乏基层实际调查、市场走访等而制定了很难完成的目标或路线，甚至有可能诱发市场的混乱。此外，由于各地方都必须完成国家提出的目标，还有可能滋生地方保护。这两点在新能源汽车产业尤为明显。

2012年新能源汽车产业规划发布，众企业欢呼，认为行业终于有了自己的“纲领”，然而没过多久，众企业又开始谨慎和紧张起来。因为历时三年的“十城千辆”工程即将到期，而新一轮推广形式和补贴办法均未有明确说法。就在行业一片迷茫之际，财政部联合科技部、工信部及国家发改委发布《关于扩大混合动力城市公交客车示范推广范围有关工作的通知》，指出将混合动力城市公交车推广至非示范城市，并给予一定补贴。

通知一经公布，市场一片热络。但新的问题来了，因为这一次补贴政策有一条很不确定的条款——当全国总销量达到5000辆时补贴即刻停止。于是众企业争先恐后地向非示范城市推广混合动力客车，以力争自己的车能够被包含在“5000辆”中。但最终，这轮短暂的补贴却以一个近乎滑稽的局面收场——2013年的5月30日，企业突然被告知这一次的补贴将于当年5月31日截止，而领取补贴的车辆必须在5月31日前完成上牌。

这当中暴露出的最主要问题就在于在整个这轮推广中，从来就没有一个部门对销量进行系统地统计和公布，且对于“5000辆”的确定也找不到任何依据，最终只能是当收到的补贴申报总量完成5000辆目标时，立即停止补贴。然而这一次短暂的推广行为，不仅造成了企业和非示范城市的盲目推广，甚至给未来留下很多运维问题，还从此埋下了政策主导市场销量的根，导致直到今天都依然存在的有政策才有销量的惯性行为。

产业政策的废与立

纵观我国的新能源汽车产业政策，可以总结出以下几大特征——

首先，制定产业政策初期，并没有清晰地明确政府和市场各自的功能。所以政策的实施和落实，基本就是优惠、补贴等简单粗暴的手段。当然，新产业在萌芽初期，给予扶持、优惠和各种补贴是必不可少的，但问题就在于各种优惠的一揽子计划，很多是违背市场公平竞争原则的，对市场资源配置没有起到优化的作用。而在此阶段，也严重忽略了市场在产业发展初期能够发挥的作用。

我国从新能源汽车发展初期便制定了以纯电驱动为主的技术路线，虽然这是从能源危机和战略安全的角度出发制定的产业政策，但完全忽视了市场选择技术路线的权利，导致一部分企业只能放弃已经完成或即将完成的研发成果和企业自身的既定路线。与此同时，由于基础设施建设严重跟不上整车发展，导致民众对新产品的不认可甚至是排斥。

其次，各地方政府在响应和落实中央产业政策时的动机和出发点并非完全为了产业发展，很大程度上是为了地方财政收入及官员自身政绩和升迁。如果在这样的前提下看，就会发生随着政府官员的变动，而导致产业政策的制定和落实也会随之发生改变，于是产业政策就存在着很大的不确定性和不可持续性。

新能源汽车在我国发展了几年，破除地方保护主义的话题就讨论了几年。上至国务院下至地方政府，都在提出要破除地方保护。但从实际情况来看，国务院是真心想要废除地方保护，而各地方政府则都希望别人家可以打破地方保护敞开怀抱，抑或是以地方保护作为交换条件——你若打破，我便跟随；你若纳入我产品，我便许你地方补贴。这并不是一句玩笑，而是有大量地方政府以此作为交换条件，如若对方城市能够接纳其产品投放当地，那么我便不设任何障碍按照与本地企业产品同等条件给予地方补贴。

在这里不想再过多议论地方保护主义是否能够破除的问题，而是由于产业政策在制定上没有考虑到我国中央与地方财政的关系及地方官员考核制度，才导致执行层面出现各种阻碍行业发展的现象。

第三，地方政府官员的专业能力和执行能力也极大地影响着产业政策的落实。这点在新能源汽车行业尤为明显。

新能源汽车作为新兴行业，其自身产业链尚未形成，加之产品本身的特性，无法再遵循传统汽车行业的管理办法。所以在行业发展初期，需要多个部门、多个行业之间的协同发展。换言之，从中央到地方，为促进新能源汽车产业的发展，都应该新成立一个具备统筹协调职能的部门，或至少从各个相关部门抽调一部分具备基本专业知识和执行力的官员，组成一个协调小组，制定地方产业政策实施细则并监督执行。

回看我国的新能源汽车行业，从一开始的多个部门管理到多部门联合管理，到后来各地方确定某一部门管理，再到最后终于统一划归国家发改委及各地方发改委主管，配以新能源汽车发展促进办公室或中心一类的执行部门配合，这一路走来，企业光是“拜码头”就不知道拜了多少。然而真正能够为行业、为企业发展出一份力的又有几个？这么多个部门管理落实的产业政策又有几项是完全没有偏离中央制定政策的初衷且完全达到了预期的目标？

由此看来，需要探讨的并不是产业政策本身是否阻碍了行业的发展，而是要审视执行层面究竟能否完全不偏离、不背离产业政策制定的初衷，科学有效地推广下去，这才是产业政策能否助推行业发展的根本所在。

如何制定助推行业发展的产业政策

虽然通过上述分析，我们得知，当前出现的产业政策有可能阻碍行业发展的现象，主要问题还是出在执行层面，但同时我们也必须更进一步地深刻反思，为何执行层面会出现诸多问题，以及执行层面的诸多问题是否能够通过更加全面科学严谨的产业政策得到避免和杜绝呢？

首先，新能源汽车产业出现的诸多怪象、乱象归根结底还是钱闹的，所以想要改变眼下的情况，就要先从补贴体系上进行变革。

在我国，税收是中央和地方财政的主要收入来源，而我国从1994年开始实行分税制的财政管理体系，即在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。简单来说，就是地方财政收入来自当地注册企业纳税，而外地品牌进入时，如果获得同样补贴，那么对于地方财政来说属于纯支出。所以当国家提出1:1进行补贴时才会出现地方保护。

所以在目前中央与地方财政收入分配制度无法改变的前提下，只能转变补贴形式甚至是取消补贴，转而通过其他形式的减免和优惠达到推动新能源汽车消费和使用的效果。

其次，创新驱动是眼下最热门的词汇之一，在新能源汽车产业领域，更需要创新来驱动发展，所以在制定产业政策时更加要注意鼓励企业在基础、应用、技术、产品、工艺以及商业模式等诸多方面的创新。准入门槛固然重要，但过程中的监管和考核更加重要。

在准入门槛的设立上，诸如注册资本、工厂规模、生产经验一类的限制颇显多余，而研发水平的考核、是否有独到的创新之处等应该才是新企业能否获批的重要考核项目。

第三，我国的新能源汽车产业政策总是离不开对量的追求。的确，如一些官员所说，任何一项规划总是要有一个目标，大家才有个奔头。但因为配合上我国特有的体制和官员考核标准，这种对量的追求到最后的执行层面都会变味。而为了达到量的目标，便又会出现各种违背市场规律的行为，成为行业发展的障碍。

产业规划需要制订目标，而这一目标并非一定是市场销售的数量，或许可以考虑一些其他的维度，诸如发明专利的数量、创新商业模式的实际利润率、产品的实际市场占有率及投入使用率等，使企业改变依赖政策推动市场销量的惰性，转而关注是否有创新技术、是否有更多值得挖掘的商业模式、研发生产的产品是否符合市场需求等。

最后，要再次强调市场在产业发展中的主导地位。十八届三中全会明确指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，要使市场在资源配置中起决定性作用。这一目标已经明确指出，在未来的整体发展中，要以市场化为导向。所以在未来的新能源汽车产业政策中一定要避免生产性补贴，而是要制定营造更好社会基础设施和规范市场化发展的政策。