朱引弟，林文斌

(浙江省水利水电工程局，浙江 杭州 310020)



浙江省流域水量分配的必要性和原则问题探析

朱引弟，林文斌

(浙江省水利水电工程局，浙江 杭州 310020)

水量分配明晰是实行最严格水资源管理制度、控制用水总量的关键。总结了浙江省水量分配的现状，分析了进行水量分配的必要性，剖析了在流域水量分配中发挥红线的约束作用、充分考虑生态用水、体现水资源经济价值、以水市场为补充等方面的关键问题。

浙江省；水量分配；水市场；水权制度

对流域或区域进行水量分配是严格取用水总量控制管理，建立水资源开发利用控制红线的重要举措。2007年12月，我国颁布水利部令第32号《水量分配暂行办法》，标志着水量分配工作走上法制化、制度化和规范化轨道。按照实行最严格水资源管理制度的要求，浙江省政府于2013年6月出台浙政办发〔2013〕80号《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法的通知》，下达了2015年全省各设区市的用水总量指标。

1 浙江省水量分配的现状

目前，浙江省已完成了台州市和舟山市的水量分配试点工作，基本完成太湖杭嘉湖地区水量分配，正在开展杭嘉湖地区(含苕溪流域)水量分配方案的编制工作，启动了钱塘江流域水量分配工作[1]。但是，大部分流域和区域还没有开展水量分配方案的编制工作，水量分配工作还未落实到位。

2014年杭州市完成了《东苕溪流域(杭州段)水量分配方案》，在确定流域不同保证率来水情况下的分配水量的总量后，以地表水资源可利用量的“红线”进行控制，综合不同的分水方法将水量分配到余杭和临安2个行政分区。水量分配顺利推进了东苕溪流域(杭州段)用水总量控制和水权制度改革试点工作。

2 水量分配的必要性

2.1 控制用水总量

根据《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》，浙江省2015年用水总量控制目标为229亿m3。浙江省也将2015年的用水总量控制目标分解到了各县(市、区)，目前部分地区用水总量已逼近用水总量控制目标。开展水量分配，将水量分配到各区域，把相关控制指标落实到相应河段、湖泊、水库，区域水行政主管部门按照确定的水量分配方案制订年度用水计划，以真正实现用水总量的把控，促进水资源优化配置，合理开发、利用和节约、保护水资源。

2.2 支撑水权制度建设

随着经济社会的发展，水资源的价值越来越突显，已成为战略性自然资源。按照政府和市场“两手发力”的治水思路以及实行最严格水资源管理制度的要求，要建立健全水权制度，优化水资源配置，而水量分配是建设水权制度的前提和基础，是水资源使用权分配的第一个环节[3]，用水户取水权与分配用水户的水量应该一致起来，水量分配与水权的关系见图1。各流域的水量分配到各级行政区域后，才能确定各区域的初始水权，进而才能确定各类用水户的初始水权，水权交易市场才能建立。此外，水量分配对于探索建立分级行使所有权的体制也十分必要。《水法》规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。” 但没有具体规定国家如何行使所有权，在实际水资源开发利用中，地方政府是实际上的所有者。在进行水量分配确定行政区域初始水权的同时，也划定了该行政区域行使水资源使用权的范围。

图1 水量分配与水权的关系图

2.3 规范水资源利用秩序

明确各区域的水量，首先使水资源得到合理的可持续利用；其次，它有利于解决上下游、左右岸、各用水主体之间的用水矛盾，很大程度上降低了水资源的管理难度，从而对构建和谐用水秩序，构建和谐社会发挥重要作用；再次，明晰流域水量分配，有助于提高各区域的用水效率，提高节水的积极性，这对于缓解水资源供需矛盾以及对节水型社会建设等都具有重要的意义。

3 水量分配的原则问题

3.1 发挥红线的约束作用

在最严格水资源管理制度下，水量分配应以流域为单元，以最严格水资源管理制度的用水总量控制指标为约束条件，将流域一定保证率下的水量分配到各行政区域和生活、工业、农业、环境等用水类型，同时考虑预留一定水量，由政府统一管理。以用水总量控制红线作为水量分配的约束条件，实际上也是确定了各地区经济发展的水资源边界条件，有利于变“被动节水”为“主动节水”，提高节水的内动力。

目前，浙江省应尽快按照国家下达指标进一步完善覆盖设区市和县(市、区)的2020、2030年2个阶段的用水总量控制指标体系，建立健全用水总量控制制度和覆盖设区市和县(市、区)的水量分配体系，推进全省主要江河的水量分配工作，为水权制度建设奠定基础。

3.2 充分考虑生态用水

在进行水量分配时，应保证生态需水，避免生态用水被工农业用水挤占。澳大利亚在水量分配过程中，首先评估确定每个流域需要多少的生态用水，在生态用水得到保证的前提下，再确定可供分配的水量[4]。

浙江省在水量分配中，政府应作为生态用水的代言人，维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，保障生态用水基本需求，推进水生态系统保护与修复。另一方面，为保证权责利相统一，落实水生态保护的责任，流域的生态用水量也应分配到各行政区域，各区域在拥有开发利用区域的水资源的权力的同时，也应有管理好区域内的水资源和水生态的责任。

3.3 体现水资源的经济价值

目前的水量分配一般是基于供需平衡的，对于权利分配准则考虑较少。在水权制度建设框架下，水量分配实质是对水这种自然资源的人为分配，是一种利益的再分配，涉及到各地区的经济利益。在经济资源和战略资源层面上，在分配水量时，一方面应充分考虑水质保护的重要性，考虑水生态保护成本，为水生态重点保护地区留有水权交易盈利空间，避免水资源保护投入与收益“不对等”；另一方面，水量分配有用水定额预测法、分类权重法、层次分析法等多种方法[5]，各种方法体现的分水原则和分配的结果不尽相同，或多或少都存在一定的弊端。

浙江省在水量分配中，为避免发生新的水资源纠纷，可采用综合多种分配方法的方式，充分协调各地区间的利益。

3.4 以水市场为补充

水量分配是一种政府行为，传统的政府配置能够实现公平的目标，但是用水户参与不足，缺乏创造用水户提高用水效率的机制，未来的水资源配置应是政府和市场配置相结合的机制。政府配置在宏观层面发挥主导作用，主要涉及大江大河在行政区域间的水量分配，跨流域引调水的协调等，水市场配置在中微观层面发挥作用，主要涉及区域、灌区、用水户的水量交易等。积极培育水市场，建立水权制度，使市场在资源配置中发挥作用，能够使有限的水资源向效益更大、效率更优的方向流动，达到公平兼顾效率的目标，弥补政府配置的不足。

目前，在水资源配置中发挥市场机制，仍需要政府的积极推动，加快确定水权的法律地位，建立水权交易、水市场建立相关方面的法律法规，完善取水计量监控、用水定额管理等基础工作。

4 结 语

最严格水资源管理制度涉及到水资源的开发利用取水环节、用水环节和排水环节，水量分配决定了取水环节，同时也影响着用水和排水环节，关系着水资源在社会的整个循环过程。流域的水量分配确定了各地区可持续发展的水资源边界条件，是各地区“量水而行”，积极推进节水型社会建设，转变产业结构的推动力。水量分配关系着各地区的利益，在进行流域水量分配时，充分考虑最严格资源管理制度的要求、生态用水的需求、水资源的经济价值、水权制度建设等方面的问题，对合理分配水量，促进水资源合理高效配置，具有重要意义。

[1]郑盈盈.浙江力推最严格水资源管理[EB/OL].[2011-03-24]．http://hzdaily.hangzhou.com.cn/dskb/html/2011-03/24/content_1038408.Htm，2011.

[2]浙江省水利厅.浙江省水资源公报(2010-2014年)[R].杭州：浙江省水利厅，2015.

[3]刘东勃.水权交易中的水量分配问题[J].水利经济,2009,27(1):49-51.

[4]黄金平,邓禾.澳、美水权制度对构建我国水权制度的启示[J].西南政法大学学报,2004,6(6):124-128.

[5]程孟孟.南方典型地区水量分配方法研究[D].武汉:长江科学院,2013.

(责任编辑 姚小槐)

2015-10-12

朱引弟(1987- )，女，工程师，硕士，主要从事水资源管理和水利发展发面的研究工作。

E-mail:849032644@qq.com

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